Summary: A Cooperación Transfronteiriza (CT) alcanza actualmente un protagonismo como non alcanzara noutro momento histórico. Baixo esta perspectiva, a necesidade de identificar factores críticos para lograr o éxito territorial é fundamental mediante estratexias de CT que conduzan a unha mellora da calidade de vida das poboacións residentes. O obxectivo principal deste traballo é analizar as eurocidades luso-españolas. Este estudo salienta a necesidade de articular un proxecto conxunto entre actores de ambos os lados da fronteira, pero no que a participación da poboación local tamén sexa considerado un factor fundamental, entre tantos outros que se deben ter en conta, para que o proxecto alcance o éxito. Ademais, este traballo presenta unha novidade para a literatura temática ao sacar á luz como estes proxectos de CT de eurocidades evolucionaron e como poderían ser a nova tendencia e o catalizador do desenvolvemento territorial sustentable nas súas rexións.

O fenómeno da Cooperación Transfronteiriza na Península Ibérica: unha mirada retrospectiva ás eurocidades luso-españolas
INTRODUCIÓN
A Cooperación Transfronteiriza (CT) alcanza actualmente un protagonismo como non atinxira noutro momento histórico, non só debido ao seu potencial de integración territorial senón polo seu papel en procesos supranacionais, por exemplo na creación de infraestruturas ou en proxectos de plan común en territorio europeo (Vulevic et al., 2020a). A problemática gana maior preponderancia ao considerar que un terzo da poboación europea habita en áreas fronteirizas, as cales son as máis afectadas polas políticas da Unión Europea (UE), así como tamén polas carencias que aínda presentan estas políticas (Baptista et al., 2013; Castanho, 2020).
Ademais, a sustentabilidade converteuse nun novo paradigma, aínda que non hai consenso sobre a súa definición (Loures et al., 2019a; Jorda-Capdevila et al., 2020). Actualmente, o concepto de sustentabilidade é considerado como unha máxima no que concirne ao plan urbano, situando no epicentro a deterioración económica que moitos países desenvolvidos chegaron a sentir, e que empeora case a diario (Castanho, 2017).
Por tanto, a investigación explora a percepción do público e de expertos na área do plan urbano, co obxecto de identificar como as políticas e as metodoloxías utilizadas no procedemento de CT poden influír na vida da poboación, así como a súa aplicación para un correcto desenvolvemento sustentable nos proxectos de CT situados na fronteira luso-española, e particularmente nalgunhas das eurocidades ibéricas.
Contextualmente, o obxectivo principal deste traballo é realizar un exame retrospectivo sobre as eurocidades luso-españolas, como creceron e como é a súa relevancia para o desenvolvemento común e sustentable das rexións fronteirizas nas que están inseridas; neste caso, a zona fronteiriza hispano-portuguesa.
Neste sentido, o estudo comeza coa presente sección introdutoria, seguido dunha breve revisión da literatura sobre o proceso de CT á luz da perspectiva integradora da UE, un enfoque metodolóxico sobre os métodos utilizados na parte experimental do traballo, os resultados e a súa consecuente discusión e conclusións, así como una sección de peche centrada nas limitacións do estudo e nas futuras liñas de investigación.
De feito, este traballo presenta unha novidade para a literatura temática ao sacar á luz como evolucionaron estes proxectos de CT (eurocidades) de segunda xeración, e que poderían supoñer a nova tendencia e o catalizador do desenvolvemento territorial sustentable nas rexións fronteirizas.
2. A COOPERACIÓN TRANSFRONTEIRIZA: UNHA BREVE VISIÓN XERAL
Nas últimas décadas, o tema das áreas de fronteira gañou unha gran presenza na escena internacional con respecto ao seu potencial integrador e ás súas funcións supranacionais, como a que exemplifica a unificación de Europa (Martín, 2013; Domínguez et al., 2015; Luxembourg Institute of Socio-Economic Research [LISER], 2015; Sohn e Giffinger, 2015).
Existen experiencias de CT, non só en Europa senón en todo o mundo, desenvolvendo unha rede global de relacións entre cidadáns e tratando de crear as win-win situations (Bacova et al., 2015; Fadigas, 2015). Neste sentido, temos o Espazo Schengen, onde as relacións comerciais entre territorios flúen dunha maneira estable. En 1985, cinco Estados europeos (Alemaña, Bélxica, Francia, Luxemburgo e Países Baixos) decidiron suprimir os controis nas súas fronteiras interiores; así se orixinou o Espazo Schengen (Veemaa, 2012; Comisión Europea, 2016). As políticas de cohesión da UE levadas a cabo por Bruxelas foron cruciais para o bo funcionamento do proceso. Os programas de desenvolvemento rexionais e de cooperación territorial aplicáronse nos países veciños da UE mediante a Ferramenta da Asociación e do Bo Veciño, cofinanciados polo Fondo Europeo de Desenvolvemento (Vulevic et al., 2020b).
Actualmente, as fronteiras son só liñas nos mapas. Pero, deberían selo? Hoxe en día este tema é posto en dúbida, espertando vellos fantasmas da Guerra Fría e da Segunda Guerra Mundial (Dale, 2016; Holmes, 2016). Como exemplo, a recente situación Ucraína-Rusia, a problemática entre Grecia e Alemaña, ou o incremento do terrorismo no continente europeo. Estas situacións conduciron a un debate cada vez máis exasperado sobre a libre circulación en Europa, así como o rexurdimento dun sentido de nacionalismo extremista entre os pobos europeos: crise económica, Brexit. Estes problemas lévannos á procura de estratexias para un novo enfoque a través das cales sexa posible lograr unha maior cohesión territorial. É aquí onde a identificación dos factores críticos para o éxito territorial1 é fundamental no escenario actual.
Programas de desenvolvemento e de cooperación territorial foron creados entre os países veciños da UE pola ferramenta de Neighbor Association e financiados polo Fondo Europeo de Desenvolvemento. Segundo Castanho e Jurado Almonte (2021), máis dun terzo da poboación europea vive en zonas fronteirizas, resultando os máis afectados polas políticas comunitarias, así como coñecedores das carencias que aínda teñen estas políticas.
Noutro sentido, a transformación das cidades en todo o mundo xerou unha preocupación cada vez maior pola necesidade de reformular a forma en que se desenvolven e cooperan entre si (de Sousa, 2003; Portney, 2003; Codosero Rodas et al., 2019; Loures et al., 2019a ; Couto et al., 2020; Naranjo Gómez et al., 2021). As políticas de ocupación do solo foron consideradas como unha ferramenta importante para a contención urbana, fomentando o desenvolvemento e a revitalización (Adams & Watkins, 2002; Willem, 2009; Naranjo Gómez et al,., 2018; Codosero Rodas et al., 2020; Couto et al., 2021).
Con respecto á CT, e no que se refire á planificación territorial entre España e Portugal, hai proxectos e estudos nese mesmo sentido, como: COORDSIG, PLANEXAL, GEOALEX, OTALEX, OTALEX II, OTALEX C. Tamén no ámbito europeo destaca cada vez máis a CT, como é o caso da cooperación entre as cidades de Bratislava (Eslovaquia) e Viena (Austria), onde a primeira, grazas á dita cooperación, é unha das cidades de centro Europa cunha maior e máis rápida taxa de crecemento (Spirkova e Ivanicka, 2009).
O breve marco inherente á CT lévanos a cumprir con algo similar ao que Emil Gött dixera a finais do século XIX: que a fronteira non debe ser algo limitador, senón algo que signifique o crecemento e a prosperidade entre as xentes.
2.1. MARCO EUROPEO E PENINSULAR
Segundo o Estudo para a estruturación dun modelo de desenvolvemento policéntrico e equilibrado para o territorio europeo, realizado pola “Cellule de Prospective des Périphéries Maritimes” (CRPM) en 2002, defínense os sistemas urbanos periféricos en función da estruturación do policentrismo europeo, e son xerarquizados segundo o comportamento dos seguintes indicadores: (i) Competitividade dos sistemas urbanos; (ii) Núcleo de decisión económica; (iii) Capital humano; (iv) Conectividade e dinámica (avaliados segundo o produto interior bruto (PIB) per cápita).
O Polo Ibérico de Madrid aparece como Tipo I, Lisboa como Tipo II e O Porto como Tipo IV, igual que a área metropolitana de Sevilla. No caso de Lisboa, a súa cualificación defínese polo feito de ser considerado un sistema moi competitivo, que poderá ter un papel, a nivel económico, moi importante se se centra nas conexións exteriores da Unión Europea, debido á súa situación xeográfica privilexiada. Segundo o Centro de Sistemas Urbanos e Rexionais (CESUR, 2007), Madrid mantén un papel fundamental na articulación cos núcleos urbanos nacionais máis fráxiles. As áreas que presentan maior dinamismo económico, como son a área urbana da comunidade de Madrid e a Costa Ibérica, xunto ao fortalecemento da cooperación entre as cidades fronteirizas de ambos os países, representarían a última oportunidade para manter o desenvolvemento socioeconómico (CESUR, 2007). Novas ferramentas poñen en cuestión ese estudo, aínda que non debe ser descartado, pois serve como base para investigacións na mesma liña.
2.2. AS EUROCIDADES
As eurocidades nacen como acordos entre municipios próximos. De feito, son aquelas cidades historicamente unidas, pero pertencentes a diferentes Estados da Unión Europea. Moitos autores afirman que a súa orixe se atopa nunha coalición informal establecida durante a conferencia de Rotterdam (1986), entre os gobernos de seis cidades líderes da UE –Barcelona, Birmingham, Frankfurt, Lión, Milán e Rotterdam–.
O principio aséntase en compartir recursos e sinerxías para unha promoción conxunta. Con todo, no longo prazo, buscan converterse nunha soa cidade cun só goberno. Segundo Sampaio (1994, p.3): “A visión primordial destas cidades é mellorar colectivamente a súa presenza en Europa corrixindo os desequilibrios na política da UE e aumentando a cooperación diaria entre cidades para compartir experiencias, ideas e mellores prácticas”. De feito, a “necesidade” de compartir esforzos a través dun proxecto de eurociudade faise máis evidente en cidades modernas. Segundo Sampaio (1994, p. 3): “A Cidade Moderna require unha base económica activa que a faga competitiva e atractiva para o investidor, e queproporcione emprego aos seus cidadáns. Necesita unha infraestrutura sólida que estea ben mantida e funcione coa mínima intervención e coa mínima interrupción. Require políticas sociais, de saúde, educación e seguridade que proporcionen o marco para que a poboación viva a súa vida cotiá nun ambiente pacífico e racialmente integrado”.
Neste sentido, os líderes da cidade (principais actores) danse conta de que, se fomentan o cumprimento dos desafíos sociais, económicos e ambientais que teñen en común, necesitan apartarse dalgúns métodos e enfoques do pasado, e desenvolver unha mentalidade para pensar e actuar en común (internacionalmente) (Griffiths, 1995). Por tanto, as cidades víronse atraídas cara a relacións de colaboración máis sólidas a través das cales poder ser máis eficientes, principalmente no desenvolvemento de políticas para enfrontar problemas comúns, promover empresas conxuntas, fomentar programas de investigación ou compartir técnicas e habilidades de información e boas prácticas, amplificando os impactos positivos do proxecto de CT e mitigando os negativos (Sampaio, 1994; Griffiths, 1995). De feito, os proxectos de eurocidades foron as redes máis influentes establecidas nas últimas décadas na UE. Ademais, segundo Griffiths (Griffiths, 1995, p. 5): “As Eurocidades parecen destinadas a converterse nunha das principais influencias na evolución dunha Política Urbana Europea”.
Na fronteira luso-española observamos a CT entre centros urbanos con proximidade xeográfica, denominados eixes urbanos transfronteirizos, por exemplo: Chaves – Verín, Tui – Valença, Elvas – Badaxoz, Vila Real de Santo António – Ayamonte, entre outros de menor importancia (Trillo-Santamaría e Valerià, 2014).
3. BREVE MARCO METODOLÓXICO
O traballo baséase en métodos e ferramentas exploratorias, como é o caso do Método de Investigación de Estudo de Caso, proposto por Yin (2009), que permite extraer as percepcións dos expertos sobre os proxectos de cidades de CT analizados. A poboación de estudo consiste nos residentes das cidades, que expresaron os seus puntos de vista sobre o proxecto de CT en curso das súas cidades. Destes 20 casos de estudo, salientáronse os referentes aos procesos de CT na fronteira luso-española, particularmente algunhas daseurocidades ibéricas (Figura 1).
3.1. OS FACTORES CRÍTICOS PARA O ÉXITO TERRITORIAL
Asentándose na literatura temática, para este traballo consideráronse 14 factores críticos identificados por Castanho et al., (2018). Seguindo esa metodoloxía, a continuación explícanse os 14 factores críticoscon máis detalle, así como a forma de utilizalos en estratexias para os proxectos e para a xestión da CT.
Conectividade – Desprazamentos entre cidades: O factor da conectividade – desprazamentos entre cidades refírese á rede de transportes existentes entre elas, ou á importancia que esta poderá ter no éxito dos territorios. O factor tamén ten en consideración a facilidade, ou non, de mobilidade dos cidadáns entre os núcleos urbanos.
Fortalecemento da estratexia territorial: En casos específicos, por exemplo a existencia dunha localización xeográfica privilexiada, o fortalecemento da estratexia territorial é fundamental para que o procedemento de CT logre o éxito pretendido. Aínda no caso de que este factor non sexa tido en consideración, malia existiren vantaxes a priori, tales como a situación xeográfica ou a proximidade a fluxos comerciais, non se alcanzará un nivel máis elevado de desenvolvemento, e poderase correr o risco dun estancamento.
Evitar a duplicación de infraestruturas: Este factor refírese á non duplicación de investimentos en áreas próximas, de maneira que os capitais públicos para o desenvolvemento dos territorios, a través de proxectos de CT, sexan utilizados de forma máis eficiente e consigan dar resposta a outras prioridades que poidan ser demandadas. Un exemplo é o caso de Basilea-Saint Louis, onde o euroaeroporto de Saint Louis ofrece cobertura ás poboacións próximas, como Basilea, evitando que o mesmo tipo de infraestruturas sexa duplicado.
Incrementar o sentido de pertenza: O factor de fomentar o sentido de pertenza é fundamental para o éxito territorial dalgunhas rexións, dado que existen poboacións nas que o seu pasado conxunto se remonta a épocas anteriores ás divisións administrativas das fronteiras nos mapas modernos. Como exemplo, están os dialectos ou as especificidades culturais comúns, entre outros vínculos. Serían os casos de Haparanda-Tornio, Valga-Valka, ou Baiona-Donostia.
Oferta de infraestruturas diversificada - Eurocidadanía: Con base nos principios do factor de “evitar a duplicación de infraestruturas”, este vai máis alá. Tras a non duplicación de equipamentos, as poboacións de ambos os territorios teñen un carné de eurocidadán que lles permite beneficiarse das mesmas vantaxes no “outro lado da fronteira”. Xa ocorre, ou está en proceso de implementación, en casos como Chaves-Verín ou Tui-Valença.
Acceso a fondos europeos: O acceso a fondos europeos é crucial para o éxito territorial de case todos os casos analizados, dado que mediante eses fondos se pode abordar unha gama máis ampla de temas fundamentais para o desenvolvemento, ao existir máis capital para os proxectos de CT. Con todo, para as rexións menos desenvolvidas e máis apartadas dos estándares do resto de Europa, o acceso a fondos europeos é aínda máis crítico para que se poida lograr o éxito territorial, principalmente mediante proxectos conxuntos de desenvolvemento territorial/rexional. Ruse-Giurgiu, Gorizia-Nova Gorica ou Oradea-Debrecen son só algúns dos exemplos.
Fortalecemento da economía: Sustentado en principios similares ao factor de “fortalecemento da estratexia territorial”, o factor de fortalecemento da economía aplícase a casos onde xa existe unha cohesión territorial, ou ben características que denotan vantaxes para un gran desenvolvemento dos territorios. Así, un fortalecemento económico, ou sexa, unha estratexia conxunta que permita lograr ese fortalecemento, é considerado como unha panca de rápido crecemento/desenvolvemento para os territorios. Aquisgran-Liexa podería ser un dos exemplos neste sentido.
Mellorar o nivel de calidade de vida: Mellorar o nivel de calidade de vida, buscando achegar as poboacións aos estándares europeos, é un dos factores críticos para alcanzar o éxito territorial. É de máxima importancia en territorios nos que o nivel da calidade de vida está demasiado afastado da media europea, por exemplo o caso de Cieszyn-Cesky Tesín.
Atraer mocidade emprendedora: Atraer mocidade emprendedora á rexión, ou non deixar que esta saia fóra dela, é fundamental para crear unha base sustentable de desenvolvemento e de futuro para as rexións. Frankfurt Oder-Slubice é un bo exemplo de CT baseado neste factor.
Plans xerais e obxectivos comúns: A elaboración de plans xerais conxuntos entre cidades de territorios distintos é primordial para que se logren obxectivos comúns. Co emprego de tales ferramentas colectivas, as cidades poden dar resposta a unha variada gama de cuestións onde sairán gañando ambos os municipios; e reforzarase o proxecto de CT. Proxectos actuais como o de Viena-Bratislava, en Centro Europa, son un bo exemplo de como este factor, unido a outros, é crucial para o éxito dos territorios.
Forte compromiso político: O compromiso político co procedemento de CT é, obviamente, un factor crucial para o seu éxito ou fracaso. Ter en consideración este factor é primordial para definir e lograr obxectivos conxuntos mediante a CT.
Participación cidadá: Dado que a participación da cidadanía é unha forma democrática de manifestación pública, e coñecendo a priori a súa capacidade de influír nas decisións políticas, o procedemento de CT non é unha excepción. Por iso, o factor da participación cidadá, xunto a outros como, por exemplo, un forte compromiso político, é visto como necesario para o éxito territorial.
Transparencia e compromiso político: Transparencia a nivel fiscal/financeiro, xunto a un forte compromiso político nese mesmo sentido, é un factor crítico para que se logre o éxito. Coa transparencia pódense rastrexar e utilizar de forma consciente e clara os fondos destinados ao procedemento de CT. Este factor foi claramente identificado nos casos de estudo analizados, tales como Niza-Mónaco ou La Línea de la Concepción-Xibraltar.
Mercadotecnia e publicidade da eurocidade: A mercadotecnia e a publicidade, levadas a cabo ao redor dunha eurocidade,son consideradas como un factor crítico para o éxito, principalmente en territorios nos que a súa estratexia se basea na creación de eurocidades. Este factor pódese identificar en casos tales como Chaves-Verín e Tui-Valença.
4. RESULTADOS
Nesta sección analízanse os proxectos de CT na fronteira luso-española. Neste sentido, utilizouse a metodoloxía de Castanho (2017) para facer o estudo a través da análise do traballo mencionado, e considerando os obxectivos propostos no presente artigo, utilizáronse tres das eurocidades ibéricas presentes nel. Seguidamente, preséntanse os resultados obtidos (resumidos) correspondentes a eses tres casos analizados, enfocando as súas problemáticas, retos e posibles solucións para o éxito do seu proxecto de CT.
Elvas – Badaxoz: Desde a fortificación á cooperación
En 2013 asinouse un protocolo entre a Cámara Municipal de Elvas e o Concello de Badaxoz. Deste acordo resultou o maior núcleo de poboación do interior de Portugal, con preto de 211.000 habitantes, a través da unión da cidade de Elvas, Alto Alentejo (Portugal), e da cidade de Badaxoz, Estremadura (España), co propósito de atraer máis emprego, investimentos e desenvolvemento ás cidades, constituíndose nesa data a eurocidade (Figura 2 e 3).
A degradación/depresión socioeconómica que a rexión viña padecendo sufriu un empeoramento coa crise económica mundial de 2008, efecto que levou a un éxodo cada vez máis amplo de poboación nova, e a unha diminución de investimentos no territorio (Ribeiro et al., 2015). Aínda que estes problemas afectan a ambos os lados da fronteira, na parte portuguesa foron máis intensos, xa que a base da economía nacional e rexional era, e segue a ser, máis fráxil ca a española. Estas cuestións levaron a que as cidades buscasen un achegamento co fin de facerlle fronte a un problema común. Neste sentido, os municipios buscaron a cooperación mediante a creación da Eurocidade Elvas-Badaxoz (HOY, 2013; Municipio de Elvas, 2016).
Como achega para a mellora do proxecto de CT desenvolveuse, no marco desta investigación, o “I Seminario en Planificación Urbana Sustentable", onde foi posible reflexionar e debater sobre os retos da planificación urbana no contexto da Eurorrexión EUROACE (que comprende as rexións de Alentejo e Centro en Portugal e a comunidade autónoma de Estremadura en España) e mais no contexto local da Eurocidade Elvas-Badaxoz. Como unha das súas conclusións destacamos que, debido ás súas características ambientais, sociais e económicas, este territorio é particularmente sensible aos cambios que se están producindo nas súas cidades e aos retos que este novo urbanismo presupón para a sustentabilidade (Ambientólogos de Estremadura [ACAEX], 2015). Aumentar os investimentos, evitar a duplicación de infraestruturas, así como incrementar a calidade de vida son algúns dos retos de futuro, de acordo cos representantes dos gobernos locais presentes no debate do seminario citado no parágrafo anterior.
Ademais, este proxecto de eurocidade pretende expandirse mediante a inclusión dos núcleos urbanos Campo-Maior (Portugal) e Olivenza (España). Así mesmo, recentemente reactivouse o proxecto de alta velocidade ferroviaria que conectará o porto de Sines coa fronteira española, a través das cidades de Elvas (Portugal) e Badaxoz (España).
A través dunha breve análise da área de estudo, baseada na revisión da literatura existente así como no estudo das percepcións dos residentes (véxase o estudo de Castanho et al. de 2017 onde se avaliou en detalle este proxecto de eurocidade), saliéntase que para lograr o éxito dun proxecto de CT debe haber un seguimento constante, co fin de medir os cambios da realidade circundante e así detectar aquelas actividades realizadas que necesiten unha revisión para lograr os obxectivos previamente fixados. Neste sentido, a recompilación de información sobre as percepcións do cidadán é clave para o éxito. Ferramentas deste tipo foron tomadas en consideración na avaliación e análise da área de estudo, así como na identificación de factores fundamentais para o éxito do proxecto de CT.
Tui – Valença: Dous pequenos núcleos cunha gran visión
O norte de Portugal e Galicia son bos exemplos de CT, con infraestruturas comúns grazas aos esforzos entre España e Portugal tales como o Laboratorio Ibérico Internacional de Nanotecnoloxía en Braga (Lima, 2012). Neste contexto, temos dúas pequenas cidades: Tui, pertencente á provincia de Pontevedra (España) e Valença, pertencente ao distrito de Viana do Castelo (Portugal) (Figura 4 e 5).
Tui e Valença, a finais do século XX, eran áreas rurais de baixa densidade onde imperaba unha competición comercial e social polas diferenzas de prezos dalgúns produtos, bens e servizos. Fronte a iso, os dous municipios acordaron a administración compartida de equipamento, o que conduciu á redución dos custos de xestión e á non duplicación de investimentos en áreas moi próximas. Nos últimos anos, un esforzo de plan conxunto levouse a cabo, fundamentalmente en saúde, deporte, turismo, lecer e cultura (Lima, 2012; Municipio de Valença, 2016).
As diferenzas na estrutura administrativa territorial seguen sendo un obstáculo para o desenvolvemento da CT. Os municipios buscan a creación dun carné de identidade da eurocidade coa finalidade de obter vantaxes sociais e comerciais, así como a creación dun servizo de transporte público entrambas as cidades xunto á xeración do primeiro corpo de policía municipal conxunto.
Da cooperación entre estas dúas cidades cómpre destacar a xestión compartida de equipamento, o que conduce á redución dos custos de xestión e á non duplicación de investimentos. Aínda que sexan núcleos pequenos, ou mesmo a pesar dese factor, as cidades de Tui e de Valença son verdadeiras win-win-situations.
De feito, todos eses proxectos de CT teñen como obxectivo aumentar a accesibilidade entre cidades e fortalecer o seu espazo común, é dicir, a vivenda, o emprego, o lecer, etc. Coa axenda estratéxica establecida en 2008, definíronse tres alicerces fundamentais: (i) eurocidadanía; (ii) territorio sustentable; e (iii) crecemento económico, fomentándoo para conseguir unha cidade intelixente (Concello de Chaves [CM-Chaves], 2018). Fronte ao éxodo que os mozos están a experimentar na rexión, as cidades desenvolveron unha estratexia para atraer mozos e mozas talentosos e emprendedores ao territorio, promovendo a xeración dunha dinámica de emprego ben planificada e capaz de funcionar coma un imán para os investidores, o que as levou, finalmente, ao establecemento da eurocidade. Desde entón, ambas as cidades traballaron xunto coas autoridades nacionais, rexionais e locais de cara a implementar servizos conxuntos, e tamén para dar resposta a problemas comúns. Creouse a eurocidadanía, que lles permite aos residentes de ambos os municipios aproveitar os beneficios de cada un. A posibilidade de crear unha tarxeta sanitaria transfronteiriza, que favorezaque os cidadáns se poidan beneficiar dos servizos de saúde das cidades veciñas, é unha das metas futuras deste proxecto de CT. Con todo, ademais de todos os grandes indicadores que mostra esta sinerxía, na fronteira luso-española aínda existen atrancos que dalgunha maneira rompen a cooperación nalgúns sectores, como por exemplo a cuestión das diferenzas entre as Administracións políticas, que poderían quedar superadas mediante un compromiso político aínda máis forte (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve [CCDR-Algarve], 2018). Non entanto, e segundo a percepción do público e dos expertos, os destacados resultados positivos atopados nesta estratexia de CT lógranse, en gran medida, grazas aos esforzos realizados polas cidades en materia de mercadotecnia e de publicidade ao redor da eurocidade (CM-Chaves, 2018).
Ao tratarse de zonas rurais con baixa densidade de poboación, os concellos, co propósito de fomentar a promoción da economía, estableceron un convenio para a creación dunha eurocidade. De maneira similar ao que ocorre en Chaves-Verín, este proxecto de CT tamén pretende cubrir os mesmos problemas. Estas dúas Eurocidades, Chaves-Verín e Tui-Valença, son as máis próximas á Península Ibérica, o que suxire que se enfrontan aos mesmos problemas e que deben utilizar tamén estratexias similares de CT (Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal [Aicep], 2018). Un destes exemplos é a cuestión das diferenzas nas Administracións políticas entre os países. Nos dous casos, as cidades unen esforzos para crear unha eurocidadanía para as súas poboacións. Con todo, este proxecto de CT ten pretensións de ir máis aló, co propósito de crear un grupo de traballo de política común.
Chaves – Verín: A Eurocidade da Auga, un proxecto novo
A cooperación entre estes dous municipios é moi recente. A súa ambición é mellorar a accesibilidade entre as cidades e consolidar unha área común de vida (vivenda, lecer, emprego...). O territorio transfronteirizo atópase ao redor do río Támega e denomínase Eurocidade da Auga (Water Eurocity). O territorio fronteirizo publicítase xunto co río Támega. Na axenda estratéxica realizada en 2008, definíronse tres alicerces fundamentais (eurociudadanía, territorio sustentable e desenvolvemento económico) co fin de crear unha cidade ecolóxica (Figura 6 e 7).
Ante o éxodo dos mozos da rexión, os municipios buscan unha estratexia para fixar poboación, crear dinámicas de emprego e garantir a atracción de investimentos. Para logralo crearon a Eurocidade da Auga en 2014. Desde entón, os territorios colaboraron activamente coas autoridades nacionais, cos axentes rexionais e cos locais para a implementar servizos comúns co fin de ofrecer respostas conxuntas a necesidades comúns. Este proxecto compartiu axenda cultural, equipamento e diversas actividades (Lima, 2012; Trillo-Santamaría et al., 2015). En canto a equipamentos, as bibliotecas de ambas as cidades ofrecen carnés de lectores para acceso a Internet e libros. Nas instalacións deportivas de Verín, os eurocidadáns gozan das mesmas tarifas e condicións (Lima, 2012). A posibilidade de crear unha tarxeta sanitaria transfronteiriza, que lles permita aos cidadáns utilizar e compartir os servizos de saúde en Portugal e en España, é un dos retos de futuro da Eurocidade da Auga.
Chaves-Verín busca fixar no territorio a súa poboación nova. A estratexia adoptada e mais as iniciativas que xurdan resultarán fundamentais para o seu éxito. Así e todo, e principalmente na fronteira luso-española, aínda hai obstáculos para que a cooperación se estruture en todas as súas dimensións, atrancos postos de manifesto polas diferenzas na organización político-administrativa entre un Estado centralizado (Portugal continental) e outro descentralizado (A España das autonomías) (Lima, 2012).
5. DISCUSIÓN
A cidade é o foco de crecemento dos Estados, que se conformou mediante a súa industrialización, o que favoreceu que crecese concentrando unha gran cantidade de poboación a nivel mundial e provocando un desenvolvemento desorganizado e caótico. O obxectivo do plan de CT é emendar o caos urbano e evitar que se volva repetir como consecuencia dun mal plan, mellorando así a calidade de vida dos habitantes (Terán, 1999; Magalhães, 2001; Portney, 2003; Casares, 2009; Lippolis, 2016).
A evolución histórica e social tanto de España como de Portugal, xunto á propiedade e ao uso dos territorios e das súas paisaxes, como se demostra ao longo dos tempos, son resultado das políticas e accións administrativas que consolidan os núcleos de ocupación humana e que lles dan a consistencia que presentan hoxe en día como resultado da aplicación das distintas normas rexionais, que se traducen na pluralidade que mostra toda a Península (Fadigas, 2015; Cabezas et al., 2021).
Ao longo da historia, os territorios sempre buscaron unha aproximación ás nacións máis desenvolvidas/vangardistas do seu tempo. Tanto en España como en Portugal seguen póndose como referencia de boas prácticas as economías/países de Europa central e do norte, xunto aos Estados Unidos, tratando de alcanzar un nivel similar (Castanho, 2017).
Por outra banda, o concepto de sustentabilidade, na actualidade, adquire un nivel de importancia que non tivera nunca (Alves et al., 2021; Durán Sosa e Castanho, 2021; Tayal e Castanho, 2021). Contribuír ao rexurdimento dun concepto que foi obxecto de discusión, posto que no epicentro do debate está a deterioración económica que moitos países desenvolvidos chegaron a padecer (cun agravamento case diario), levou a que a palabra ou concepto de «sustentabilidade» fose considerada como un principio e non só como unha preocupación dos planificadores urbanos, tamén dentro dos círculos políticos (Sassen, 2001; Williams, 2007; Pickett et al., 2013; Childers et al., 2013; Drazkiewicz, Challies e Newig, 2015; Castanho et al., 2018; Naranjo Gómez et al., 2021).
Debido aos problemas identificados faise necesario atopar novas solucións, polo que resulta indispensable considerar a adopción de medidas e métodos de ordenación territorial e de planificación urbana coherentes coas preocupacións expresadas e cos obxectivos de integración e cooperación bilateral, cos valores de sustentabilidade e coa animación/reanimación socioeconómica dos territorios (Pickett et al.,2013; Fadigas, 2015; Castanho, 2017; Çağrı Yıldırım et al., 2021).
O tempo en que vivimos e os tempos que están por chegar necesitan métodos e políticas públicas innovadoras e axustadas aos problemas e necesidades que afrontan os países/territorios. Dependerá do progreso social e económico, que só se poderá alcanzar como obxectivo común dos países, conseguir a liberdade, a soberanía, a cooperación e a cohesión social e territorial, sen esquecer a sustentabilidade (Fadigas, 2015; Yigitcanlar et al., 2015; Castanho, 2017; Durán Sosa et al., 2021).
É deber de todos a responsabilidade de preparar, por medio da reflexión, da investigación e da elección democrática, as políticas públicas e os métodos inherentes ao uso do territorio e do urbanismo máis adecuados, recuperando o camiño interrompido nos países afectados pola crise económica actual (Hashem et al., 2016; Pelloso Piurcosky et al., 2020; Durán Sosa e Castanho, 2021; Durán Sosa et al., 2021; Naranjo Gómez, Castanho e Vulevic, 2021).
Aprender das experiencias pasadas é esencial, así como recoller o legado de quen, noutras circunstancias, tentou alcanzar os mesmos obxectivos, dando expresión aos sentimentos e aos valores de reencontro do home coa natureza (Loures et al., 2019a; 2019b).
A práctica da planificación territorial e urbana, nas súas diferentes escalas físicas e temporais, debe orientarse de cara a lograr os medios de acción máis sustentables e eficaces para que, mediante un mellor uso do territorio, se consiga unha mellora na calidade de vida da poboación (Fadigas, 2010; Lippolis, 2016).
Vivimos nun momento en que o concepto de sustentabilidade, así como o de cooperación entre territorios e cohesión territorial, é inseparable de calquera discurso político, pero é fundamental que estes mesmos valores pasen realmente á acción para ter como fin o de non comprometer o uso dos recursos naturais polas xeracións futuras (Fadigas, 2015).
Cao e Wang (2016) exploran as relacións entre Twin Cities e cidades veciñas. O traballo de Ballas (2013) analiza a calidade de vida nos territorios urbanos. Nesta liña de investigación analízanse, mediante estudos de enquisas/métodos, os sistemas urbanos co obxectivo de definir medidas e modelos expostos por Craglia et al. (2004), Mulligan et al. (2004; 2011), Lambiri et al. (2017) ou Stimson e Marans (2011). Isto vén demostrar que un número crecente de estudos, baseados en temas similares aos expostos no presente traballo, foron aplicados e desenvolvidos en diversos territorios por todo o planeta.
Os resultados obtidos mostran que as eurocidades son un emblema da xeografía política en construción nas fronteiras da Unión Europea, e emerxen como a reconstrución da fronteira marcada con definicións simbólicas territoriais/espaciais e de usos do solo. En realidade, agora son un instrumento de integración territorial (Lois, 2013; Jurado Almonte et al., 2020).
Neste sentido, o transporte e as infraestruturas son necesarios para lograr o desenvolvemento. A adecuada accesibilidade territorial, tanto entre as cidades que compoñen a eurocidade como entre esta e o resto das cidades, brinda oportunidades de desenvolvemento (Taylor, 2004; Naranjo et al., 2019; Jurado Almonte et al., 2020). De feito, a conectividade para soster o movemento entre cidades evidenciouse como factor crítico na Eurocidade Elvas-Badaxoz (Castanho et al., 2017). Mesmo noutros casos, como Baiona-Donostia (San Sebastián), desenvolveuse un eurocorredor intermodal, onde o transporte público se reforzou e se controlou o transporte privado.
En efecto, as eurocidades constitúen unha ferramenta de discusión e, nalgúns casos, exemplos de éxito en canto á (re)significación das fronteiras. Na práctica, determinar as causas e os motivos que marcaron, precisamente, estas novas tendencias en cada unha das eurocidades analizadas permitiu ver a importancia de cada un deles. Dos resultados obtidos, observáronse os problemas comúns que suscitan a cooperación territorial das cidades a partir das carencias que teñen que afrontar os distintos municipios que compoñen a eurocidade. Un problema común que afrontan estas eurocidades é a perda de poboación nova, que constitúe un problema frecuente en zonas fronteirizas (O'Shea et al., 2011; Vulević e Knežević, 2017)
Ademais, existen outras cuestións, como o transporte público/desprazamentos entre cidades, o compromiso político/cooperación entre os municipios ou a saúde, que, avaliados de maneira negativa, constitúen sinais de alarma en canto aos resultados do proxecto de CT. Problemáticas similares mencionáronse noutros territorios (Lewis e Maund, 1976) no tocante á importancia das infraestruturas de transporte e á accesibilidade/mobilidade entre lugares (Antrop, 2000; 2004; Vulevic e Djordevic, 2014). O transporte privado é o medio de comunicación máis utilizado para os desprazamentos entre as cidades de Elvas e Badaxoz, o que apoia a importancia do transporte público como prioridade inmediata.
6. CONCLUSIÓNS
As eurocidades constrúense grazas ao desenvolvemento de políticas entre fronteiras estatais que se atopan dentro do marco lexislativo da UE, que ten como obxectivo lograr a europeización das rexións. Na práctica, estas naceron como resultado de acordos entre municipios veciños, historicamente vinculados, pero pertencentes a diferentes territorios da UE (Permann e Sum, 2002). Este marco político non podía ser ignorado nos resultados obtidos. De feito, isto é básico e fundamental, xa que é o marco lexislativo europeo o que apoia e xera a creación das eurocidades.
Neste sentido, e segundo Castanho et al. (2017) ou Loures et al. (2019b), corroborando unha vez máis o estudo actual, os principais obxectivos destas eurocidades son: promover os recursos humanos locais; fomentar o valor das características naturais e patrimoniais; fortalecer a base económica rexional a través dun maior investimento en empresarios locais; contribuír a unha xestión máis equilibrada dos fondos públicos; fomentar un enfoque cara ás normas da UE e ás políticas de integración; desenvolver estratexias comúns de mercadotecnia, publicidade e turismo; fomentar o intercambio de equipos e recursos; e promover a participación pública nos procesos de CT. Do éxito destes obxectivos dependerá unha das maiores preocupacións presentes nestes territorios: evitar a perda da poboación nova e mellor preparada.
En efecto, as eurocidades ibéricas enténdense como proxectos de cooperación que se levan a cabo nun espazo de “cooperación territorial”, constituíndo un territorio de acción común. Neste sentido, os eixes de creación e de funcionamento da eurocidade están compostos por un proxecto base, avaliado e complementado cunha discusión sobre a súa incidencia, á vez que se consideran tamén as múltiples implicacións e impactos transfronteirizos. O que se pretende lograr é unha institucionalidade que tenda á converxencia social, cultural e ambiental. Por iso, para lograr un proxecto tan ambicioso, é necesario considerar a fronteira non como un obstáculo, senón como unha oportunidade para lograr o desenvolvemento territorial e socioeconómico. En consecuencia, existe a necesidade de articular un proxecto conxunto entre actores políticos de ambos os lados da fronteira, pero no que a participación da poboación local (participación cidadá) tamén sexa importante (Jurado Almonte et al., 2020).
7. LIMITACIÓNS DO ESTUDO E FUTURAS LIÑAS DE INVESTIGACIÓN
Aínda que o estudo realizado permite a identificación de problemas entre os proxectos de CT, como é o caso da duplicación de infraestruturas en zonas próximas, a necesidade de buscar servizos e infraestruturas fóra da área de influencia de CT, a baixa calidade de intercambio de datos relativos ás opcións de planificación comúns entre cidades, a baixa demanda da participación do público para acceder a datos relacionados coa CT e as escasas oportunidades de emprego creadas pola CT, entre outros, son todos eles temas que preocupan no procedemento de CT e que deben ser revisados e repensados, dada a tendencia negativa demostrada. Ademais, mentres que hai unha duplicación evidente de equipos e de infraestruturas nas cidades que cooperan, aínda hai unha gran cantidade de servizos esenciais e de infraestruturas públicas das que as cidades carecen. Esta realidade pon de manifesto un aparente mal uso do diñeiro público cun claro impacto na calidade de vida dos cidadáns, xa que, sen ter en conta todas as consideracións políticas e mais toda a publicidade que estes proxectos de CT reciben dos medios de comunicación, o investimento segue sendo aplicado de acordo con obxectivos non acordados entre todas as formacións políticas (Castanho, 2017; Loures et al., 2019a; Vulevic et al., 2021).
Malia que xa se verificaron algúns resultados impresionantes, aínda queda un longo camiño por percorrer para estas novas estruturas xeográficas na nova era de gobernanza destes territorios fronteirizos (Castanho, 2017; Jurado Almonte et al., 2020).
Contextualmente, os autores cren que a investigación adicional debería centrarse con máis detalle en todos os factores identificados para o éxito da CT nas eurocidades ibéricas, e tamén en proporcionar resultados dos procesos de seguimento destes factores ao longo do tempo.


Summary: A existencia de intensas relacións de cooperación entre as rexións de Galicia e Norte de Portugal desde principios da década de 1980 conduciron á creación dunha eurorrexión para coordinar accións conxuntas en busca do seu mutuo desenvolvemento. A cuestión de se a existencia destas fortes accións de cooperación entre rexións transfronteirizas contribúe á redución de desigualdades entrambos os lados da fronteira e a unha converxencia permanece sen esclarecerse. Por iso, o obxectivo da presente análise é contribuír a esta discusión, explorando o fenómeno de converxencia na Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal durante o período de 1980 a 2019. Os resultados mostran unha redución nas devanditas desigualdades económicas ao longo de todo o período e unha converxencia absoluta ao mesmo nivel económico, demostrándose que a cooperación entre as rexións da eurorrexión conduciu a un proceso de cohesión.

Análise da Converxencia económica na Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal no período 1980-2019
INTRODUCIÓN
A creación da Unión Europea (UE), e a consecuente eliminación das barreiras de mobilidade, comercio e investimento entre os Estados membros, contribuíu a un proceso de intensa interacción e cooperación entre territorios transfronteirizos. Nas últimas décadas, as rexións transfronteirizas foron gañando relevancia tanto no mundo académico como no político pola súa contribución ao proceso de integración europea, ao ser consideradas como “laboratorios da integración europea”, é dicir, espazos pioneiros na implantación de novas medidas para a integración entre comunidades (Comisión Europea, 2021).
A existencia de amplas relacións transfronteirizas e o financiamento económico proporcionado esencialmente pola iniciativa europea INTERREG para reforzar os procesos de cooperación transfronteiriza na UE conduciron á proliferación de diversas asociacións transfronteirizas (Medeiros, 2013), entre elas as chamadas “eurorrexións”. Unha eurorrexión pode ser definida como unha estrutura europea para a coordinación e a cooperación transfronteiriza dos países europeos. Estes espazos establecen intervencións e medidas conxuntas para solucionar problemas comúns nas fronteiras, explotar o seu potencial crecemento e aumentar os procesos de cooperación.
A eliminación das barreiras transfronteirizas de mobilidade, mercado de traballo, comercio, etc. revela as amplas desigualdades económicas, sociais e territoriais que existen a ambos os dous lados da fronteira. Estes territorios caracterízanse por ter distintos niveis económicos e unha ampla diversidade social e cultural, derivada principalmente pola diferente linguaxe, os distintos sistemas administrativos e legais, os sistemas educativos e de saúde, os mercados de traballo, etcétera. No entanto, espérase que, coa apertura das fronteiras, aumente a mobilidade de traballo e de persoas, así como a creación de fluxos de capital e bens entre elas, provocando unha nivelación das desigualdades que poidan existir, ao producirse unha redistribución máis eficaz do traballo e dos recursos e un incremento na eficiencia da economía (Pires e Nunes, 2018; Comisión Europea, 2010; Bonin et al., 2008). Isto é, agárdase que se produza un proceso de integración espacial nos territorios que comparten unha fronteira e, consecuentemente, unha converxencia entre os mesmos (Pires e Nunes, 2018).
Con todo, demostrouse que a existencia de fortes interaccións e accións de cooperación entre as rexións transfronteirizas non implica un proceso de converxencia nas súas características territoriais (Alegría, 2009; Topaloglou et al., 2005; de Boeet al., 1999). É dicir, o desenvolvemento de relacións económicas transfronteirizas non necesariamente leva a unha redución nas disparidades ou a un incremento na cohesión territorial (Decoville et al., 2013).
Con base nestes argumentos, no presente estudo preténdese explorar a converxencia económica e a evolución das disparidades na Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal, unha eurorrexión especialmente activa na zona suroeste de Europa (Durá et al., 2018). A converxencia é un dos mecanismos fundamentais para conseguir cohesión entre as rexións, que é un dos principais obxectivos da política de cohesión europea.
O resto do artigo está estruturado da seguinte forma: no apartado 2 preséntase unha revisión dos antecedentes sobre converxencia e cohesión, así como da eurorrexión obxecto de estudo; a metodoloxía usada para realizar a análise descríbese no apartado 3, mentres que os resultados se presentane discuten no apartado 4; o apartado 5 presenta as conclusións do estudo.
2. A IMPORTANCIA DA COHESIÓN ECONÓMICA EN EUROPA: O NIVEL EURORREXIONAL E A EURORREXIÓN GALICIA-NORTE DE PORTUGAL
As rexións transfronteirizas, primeiras beneficiadas pola apertura das fronteiras, convertéronse en espazos de intercambios socioeconómicos de bens e servizos (de Sousa, 2013), xerando un proceso de integración. Demostrouse que o proceso de integración transfronteiriza varía ao longo das fronteiras dependendo da intensidade da cooperación entre as rexións, do nivel da confianza social entre as poboacións e da participación en proxectos de cooperación (Durand e Decoville, 2020). Algúns autores alegan que a integración espacial pode levar unha redución das diferenzas entre rexións (Pires e Nunes, 2018; Ehlers et al., 2001), ao producirse unha distribución máis eficaz do traballo e dos recursos, e un incremento na eficiencia da economía (Pires e Nunes, 2018; Comisión Europea 2010; Bonin et al., 2008). Neste sentido, a integración espacial pode ser considerada como un sinónimo de converxencia.
Doutra banda, hai autores que sosteñen que a integración transfronteiriza (especialmente en termos do mercado laboral) se produce debido á existencia de altas diferenzas económicas, o cal contradí a idea de que a integración leve a un proceso de converxencia (Decoville et al., 2013; Topaloglou et al., 2005). Desta forma, aínda que cabería esperar que a cooperación entre as rexións transfronteirizas nivele as desigualdades rexionais, a existencia de interaccións entre territorios transfronteirizos non é indicativo de converxencia.
Adicionalmente, é máis probable que a converxencia se cumpra para un grupo homoxéneo de rexións con características socioeconómicas e estruturas institucionais e legais similares, como poden ser as rexións dun mesmo país (Viegas e Antunes, 2013). Concretamente, na Península Ibérica estes autores observaron un forte efecto de club de converxencia nacional, constatando a incapacidade das rexións portuguesas transfronteirizas a converxer coas rexións españolas máis prósperas.
Hai outros factores que tamén poden influír na converxencia e na cohesión territorial das rexións transfronteirizas, como, por exemplo, as infraestruturas de conexión, cuxo papel é fundamental para promover a cohesión social e territorial das rexións. No entanto, de acordo con Gutiérrez et al. (2015), a implantación de novas liñas ferroviarias ‒unha das infraestruturas clave para mellorar a cohesión‒ cumpre só parcialmente o seu obxectivo, xa que poden existir municipios atrasados nos que a dita implantación empeoraría a cohesión. Outras infraestruturas que teñen un grande impacto na cohesión son as universidades e os hospitais, cuxa dispersión, de acordo con García (2014), incrementou a cohesión territorial e social en Galicia nas últimas décadas.
As políticas económicas europeas tamén desempeñan un papel esencial na converxencia e cohesión das rexións transfronteirizas. En concreto, a partir do período 2007-2013 produciuse unha reorientación do tipo de programas e de actuacións priorizadas (Sande Veiga e Vence Deza, 2021) e unha redución do financiamento que afectou desfavorablemente á integración da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal (Faíña et al., 2015). Adicionalmente, a xestión centralizada dos fondos europeos dificulta a distribución correcta cara aos territorios e a absorción dos recursos (Sande Veiga e Vence Deza, 2019), constatando que a situación periférica da eurorrexión penaliza o desenvolvemento económico e a súa converxencia, así como a súa integración co resto de núcleos e redes europeas.
En vista deste debate, con este estudo preténdese contribuír á discusión establecendo se, para as eurorrexións (espazos con intensas relacións de cooperación facilitadas por un financiamento específico dentro da política de cohesión), danse procesos de converxencia e de redución das disparidades rexionais, cubrindo así a brecha que existe para este tipo de estruturas híbridas, que conteñen rexións transfronteirizas e non transfronteirizas.
Para iso, imos estudar a converxencia económica e a evolución das disparidades rexionais na Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal, unha eurorrexión especialmente activa da zona suroeste da Unión Europea (Durá et al., 2018), durante un período de case 40 anos (1980-2019).
O estudo da converxencia económica foi amplamente abordado nas últimas décadas, debido á súa importancia como método de avaliación da efectividade da política de cohesión europea. Os conceptos de converxencia clásica máis amplamente estudados son a β-converxencia, proposto por Barro e Sala-i-Martin (1991, 1992), que se refire ao proceso polo que países ou rexións máis pobres alcanzan aos máis ricos ao longo do tempo, mentres que a σ-converxencia, proposta tamén por Barro e Sala-i-Martin (2004), se refire á redución das disparidades entre os países ou rexións no tempo.
Este análise pódese aplicar a outras eurorrexións da UE para explicar a evolución das desigualdades existentes, e entender o proceso de converxencia en estruturas que teñen unha fronteira común, o que pode ser útil á hora de establecer políticas e mecanismos de cooperación entre rexións transfronteirizas.
2.1. A EURORREXIÓN GALICIA-NORTE DE PORTUGAL
Este estudo centrouse na Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal, na zona suroeste da Unión Europea, a cal é especialmente activa (Durá et al., 2018). É considerada unha pioneira en relacións de cooperación pola súa longa traxectoria, desde principios da década de 1980, mesmo antes de que ambos os países entrasen na Unión Europea en 1986. Estas relacións conduciron á constitución dunha comunidade de traballo en 1991 e á creación da eurorrexión en 2008. A súa liña de traballo está dirixida ao apoio de unións público-privadas, reforzando a interacción entrambos os lados da fronteira en diferentes sectores (Durá et al., 2018).
A Eurorrexión de Galicia-Norte de Portugal foi a primeira en crearse entre a fronteira de España e Portugal. Está composta por territorios extensos con áreas metropolitanas e cidades de tamaño medio, separadas por áreas rurais ou escasamente poboadas, e longas liñas costeiras (Durá et al., 2018). A eurorrexión ten unha poboación de 6,3 millóns de habitantes. A súa dinámica de actividade e emprego concéntrase principalmente no sector servizos (64,6%), na industria e construción (29,6%) e, en menor medida, no sector primario (5,8%). En xeral, as provincias españolas teñen un nivel máis alto de produto interior bruto per cápita (PIBpc) que as portuguesas (a excepción da subrexión portuguesa Área Metropolitana do Porto).
Utilizando a nomenclatura de unidades territoriais para estatística da UE (NUTS), a Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal englobaba doce rexións NUTS 3 no momento da súa creación: as provincias da Coruña, Lugo, Ourense e Pontevedra en Galicia (España), e as subrexións de Minho-Lima, Cávado, Ave, Grande Porto, Tâmega, Entre Douro e Vouga, Douro e Trás-os-montes e Alto Douro no Norte de Portugal. Na Táboa 2 e na Figura 1 móstranse as rexións que comprenden o devandito territorio segundo a clasificación actual NUTS 2021.
3. METODOLOXÍA
3.1. DESCRICIÓN DOS DATOS
O indicador utilizado para medir a evolución das desigualdades económicas e avaliar a converxencia é o PIB expresado en unidades de poder de compra (PPS) per cápita, extraído da base de datos “Annual Regional Database of the European Commission’s Directorate General for Regional and Urban Policy” (ARDECO, 2021). A análise levouse a cabo a nivel NUTS 3, un requisito á hora de crear eurorrexións con fronteiras interiores (Regulamento (CE) 1638/2006 do Parlamento Europeo e do Consello, 2006).
As estatísticas descritivas da Táboa 3 mostran as asimetrías entre as rexións pertencentes á eurorrexión en termos do PIB PPS per cápita (PIBpc de agora en diante). A dispersión (CV) nesta variable oscila desde un valor de 0,38 no ano 1980, ata 0,18 en 1999 e 2013. O nivel do PIBpc aumentou ao longo do período, quintuplicándose.
3.2. Converxencia
Co propósito de estudar os fenómenos de converxencia entre as rexións NUTS 3 pertencentes á Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal, centrarémonos no concepto de converxencia real, que se mide polo PIB per cápita e fai referencia á redución das diferenzas económicas entre rexións, a través dun proceso polo cal os niveis de renda das economías de renda máis baixas se aproximan de forma permanente aos das economías de renda máis altas. Esta aproximación vén dada polo aumento dos niveis de rendemento per cápita das rexións menos desenvolvidas ata alcanzar os niveis das máis prósperas. A converxencia real mídese principalmente con dous conceptos frecuentemente usados en literatura: -converxencia e -converxencia absoluta, ambos os dous propostos por Barro e Sala-i-Martin (2004, 1991, 1992).
Para obter un proceso de -converxencia, tense que observar unha redución da dispersión do PIB per cápita das rexións ao longo do tempo, mentres que para que se dea a existencia de -converxencia absoluta, as rexións máis pobres deben experimentar un crecemento máis rápido que as rexións máis ricas, as cales crecerán con taxas menores ata que ambas alcancen o mesmo nivel económico. Que exista -converxencia é unha condición necesaria, pero non implica que se obteña -converxencia (Chatterji, 1992). Os dous tipos de converxencia explícanse en detalle a continuación.
3.2.1. -CONVERXENCIA
A -converxencia, proposta por Barro e Sala-i-Martin (2004), fai referencia á redución das disparidades entre rexións ao longo do tempo, e é avaliada medindo a dispersión do PIB per cápita entre elas. Unha redución da dispersión do PIBpc implica a existencia dun proceso de -converxencia.
As medidas máis comunmente usadas para avaliar este tipo de converxencia son a desviación estándar ou o coeficiente de variación. No entanto, existen máis medidas como o coeficiente de Gini, o índice de Theil ou a desviación logarítmica media (MLD). Na literatura, non hai un método único á hora de seleccionar a medida apropiada. De feito, diferentes medidas poden producir resultados distintos na evolución das disparidades, polo que é recomendable aplicar varias delas para comprobar a validez dos resultados obtidos (Ezcurra e Rodríguez-Pose, 2009). No noso estudo, imos estudar a evolución das desigualdades coas seguintes medidas: o coeficiente de variación, o coeficiente de Gini, o índice de Theil e a desviación logarítmica media, a través das seguintes ecuacións:
ondeé o PIB per cápita da rexión i,é a media e N é o número de rexións.
O coeficiente de variación expresa a relación entre a desviación típica e a media, mentres que o coeficiente de Gini se calcula como a media aritmética do valor absoluto das diferenzas entre todos os pares de valores do PIB, dividido pola media, o cal é máis sensible cando as variacións nas desigualdades aparecen ao redor da mediana. O índice de Theil (Theil, 1967) é independente da escala e da media, e non está afectado excesivamente por valores atípicos. É un caso particular do índice de entropía xeneralizada con coeficiente 1, mentres que a desviación logarítmica media corresponde ao coeficiente 0. Esta última medida é máis sensible ás desigualdades que aparecen no extremo inferior da distribución, comparado co índice de Theil. Todas as medidas de desigualdade son independentes da media, do tamaño da poboación, simétricas e satisfán o principio Pigou-Dalton (Cowell, 1995). Usarémolas sen ponderar, de acordo con Gluschenko (2018), quen alega que a ponderación pode dar lugar a resultados inconsistentes.
3.2.2. -CONVERXENCIA
O concepto de -converxencia, proposto por Barro e Sala-i-Martin (1991, 1992), alude ao proceso polo que as rexións máis pobres alcanzan ás máis ricas no tempo, e é avaliado mediante regresións do crecemento do PIBpc sobre o seu nivel inicial.
Segundo a teoría neoclásica de Solow (Solow, 1956), as rexións cuns niveis iniciais máis baixos do PIBpc crecen máis rápido que o resto das rexións na primeira etapa do proceso de converxencia, para logo converxer a longo prazo a taxas de crecemento similares ás do resto das rexións. A razón subxacente é que unha rexión con valores económicos máis baixos ten máis posibilidades de aumentar a súa produtividade marxinal, polo que a taxa de crecemento dunha rexión é maior canto máis lonxe está de converxer. Desta forma, a diverxencia é un fenómeno transitorio a curto prazo, ata que se alcanza a converxencia nos niveis económicos. Ao final do proceso, as rexións inicialmente máis pobres alcanzan ás máis ricas, converxendo ao mesmo estado estable no nivel do PIBpc. Unha relación inversa, e estatisticamente significativa, entre os niveis iniciais do PIBpc das rexións e as súas taxas de crecemento implica a existencia deste fenómeno.
Con todo, poida que o proceso de converxencia non se produza debido ás externalidades e ao aumento do rendemento, segundo os modelos de crecemento endóxeno propostos por Romer (1986) e Lucas (1988) e mais pola nova teoría de comercio internacional propulsada por Krugman (1991). As economías de escala e os efectos externos limitados rexionalmente poden desencadear a concentración da actividade económica en rexións onde o capital xa é elevado, aumentando así as desigualdades económicas rexionais.
A converxencia absoluta implica que todas as rexións posúen os mesmos parámetros estruturais, fóra do seu nivel inicial do PIBpc, polo que o estado estable ao que converxan será o mesmo para todas as rexións. É máis probable que esta condición se cumpra para un grupo de rexións homoxéneas, con parámetros económicos, legais, etcétera similares, tal e como ocorre para as rexións dun mesmo país (Viegas e Antunes, 2013). Aínda que Portugal e España non comparten as mesmas características económicas e administrativas, as intensas relacións de cooperación que houbo entrambos os países ao longo dos anos e a creación da eurorrexión teñen como propósito aumentar a mobilidade e as relacións económicas a ambos os dous lados da fronteira, contando cun financiamento específico común para iso, polo que é probable que os territorios desta eurorrexión converxan ao mesmo nivel económico. Doutra banda, a converxencia condicional considera que as rexións teñen distintas condicións de crecemento e converxen a distintos estados estables determinados polos seus propios parámetros estruturais, como o nivel de tecnoloxía, as taxas de aforro, a depreciación do capital, etc., polo que estas variables adicionais se deben incluír no modelo a fin de controlar este fenómeno.
A ecuación tradicional da -converxencia absoluta é a seguinte:
Onde o termo da esquerda é a taxa de crecemento media anual do PIBpc na rexión i durante o período T,é o PIBpc da rexión i ao comezo do período,é o termo constante a determinar,é o termo de erro eé o parámetro a estimar, o cal indica a relación entre o crecemento do PIBpc e o seu valor inicial. Cando este parámetro ten signo negativo, implica a existencia de -converxencia absoluta. Coa estimación deobtemos a velocidade de converxencia b a partir da seguinte expresión:
E a vida media, que se define como o tempo necesario para alcanzar a metade do estado estable de converxencia, obtense coa seguinte fórmula:
Co obxectivo de comparar os resultados da converxencia con distintos estudos, estimaremos a ecuación 5 mediante regresión por mínimos cadrados (OLS), asumindo que a converxencia entre rexións que teñen niveis altos no PIB e entre rexións con niveis baixos ten o mesmo efecto na converxencia total.
4. RESULTADOS E DISCUSIÓN
4.1. -CONVERXENCIA
En primeiro lugar, estudouse o fenómeno da -converxencia durante o período de 1980 a 2019 na Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal, usando varias medidas de desigualdade, entre elas o coeficiente de variación, o coeficiente de Gini, o índice de Theil e a desviación logarítmica media. Tal e como se pode observar na Figura 2, as disparidades económicas para a eurorrexión foron decrecendo desde o ano 1980. Partindo dun valor de 0,36no ano 1980 (medido co coeficiente de variación), diminuíron ata un valor de 0,18, é dicir, móstrase unha converxencia xeral, ao longo do período estudado, en que as disparidades decreceron nun 50%. Aínda que ao longo de todo o proceso se aprecian flutuacións que poden deberse a influencias nas disparidades dos ciclos temporais económicos, nótanse claramente tres tramos con tendencias distintas. Pódese observar unha forte converxencia durante o período 1980-1999, no cal as disparidades diminuíron desde un valor de 0,36 no ano 1980 a un valor de 0,17 no ano 1999. A partir deste ano, coincidindo coa implementación da Unión Monetaria, as disparidades empezaron a crecer ata alcanzar un valor de 0,24 no 2007, dando lugar a un período de diverxencia. Seguidamente, coincidindo co inicio da crise global de 2008, as desigualdades volveron decrecer ata un valor de 0,18 no ano 2019, implicando converxencia.
Aínda que as medidas de desigualdade usadas son sensibles aos cambios en distintas partes da distribución, e iso pode dar lugar a diferentes resultados, as catro mostran as mesmas tendencias de converxencia ou diverxencia para os mesmos anos. Co coeficiente de Gini obtemos un valor de 0,2 no ano 1980, o cal diminúe ata 0,13 no ano 1990, aumenta ata 0,14 no ano 2007, e volve decrecer ata alcanzar un valor de 0,1 no último ano do período, diminuíndose en total as disparidades nun 51%. Segundo o índice de Theil, as disparidades tiñan un valor de 0,0636 en 1980, as cales van decrecendo ata alcanzar un valor 0,0249 en 1990, aumentan ata 0,02957 en 2007 e volven diminuír ata 0,01644 en 2019, reducíndose un 26% en total. Por último, coa desviación logarítmica media pártese dun valor de 0,0639 en 1980, que diminúe ata 0,0253 en 1990, aumenta ata 0,02959 en 2007 e decrece ata alcanzar un valor de 0,1 en 2019, obténdose unha diminución dun 26,5% nas disparidades ao longo de todo o período.
As tendencias obtidas na análise da -converxencia contrastan coas reportadas na literatura para a Unión Europea. Butkus et al. (2018) obtiveron un aumento das disparidades económicas das rexións NUTS 3 europeas ata o ano 2001 (desde o ano 1995), seguido dun período de converxencia ata o ano 2008 e dun período de diverxencia ata o ano 2013. Non obstante, os resultados obtidos parecen estar en liña coas evidencias reportadas a nivel nacional para Portugal e España. Villaverde e Maza (2009), analizando diferentes medidas de desigualdades, obtiveron que as disparidades económicas nas provincias españolas se reduciron un 17% segundo o índice de Theildurante o período comprendido entre 1985 e 2005, sinalando un proceso de converxencia. Pola súa banda, Viegas e Antunes (2013), estudando os procesos de converxencia na Península Ibérica no período 1985-2008, obtiveron un proceso de converxencia nacional tanto para España como para Portugal. Con todo, analizando a Península Ibérica en conxunto, constataron un proceso de diverxencia. En concreto, a dispersión rexional decreceu ata o ano 2001, ano a partir do cal aumentou,alcanzando un nivel superior ao do inicio do período.
En base a estas evidencias, aínda que existe un fenómeno de diverxencia entre Portugal e España e as disparidades económicas entrambos os países aumentaron ao longo dos anos, púxose de manifesto que as intensas accións de cooperación baixo o amparo do establecemento da Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal conduciron a unha redución das desigualdades económicas existentes a ambos os dous lados da fronteira, a pesar de que se trata de territorios diferentes en termos socioeconómicos, culturais e administrativos.
4.2. -CONVERXENCIA
Unha vez analizada a -converxencia, estimouse a ecuación 5 para determinar a presenza de -converxencia. Na Táboa 4 móstranse os parámetros obtidos para o período completo 1980-2019 e para tres subperíodos, coa intención de captar con máis detalle os cambios ocorridos durante o proceso. Estes subperíodos van desde o ano 1980, coincidindo co inicio das relacións de cooperación a ambos os dous lados da fronteira da eurorrexión, a 1990; de 1991, ano en que se constituíu a comunidade de traballo, a 2007; e de 2008, ano no cal se creou a eurorrexión, ata 2019.
As estimacións revelan a existencia dun proceso de converxencia absoluta para o período completo, cunha velocidade de converxencia anual do 1,9%, indicando que o tempo necesario para chegar á metade do nivel do estado estable de converxencia é de 36 anos.
Na Unión Europea, Butkus et al. (2018) obtiveron -converxencia absoluta nas rexións NUTS 3 europeas, cunha velocidade do 0,74% no período 1995-2014. Máis concretamente, na Península Ibérica, Viegas e Antunes (2013) determinaron un proceso de diverxencia entrambos os países para o período 1985-2008 (sen dependencia espacial). Do mesmo xeito que na análise da -converxencia, aínda que exista diverxencia entre os países, na eurorrexión parece que se conseguiu un proceso de converxencia económica, e os resultados están en liña coas tendencias reportadas a nivel nacional para os países individuais. Villaverde e Maza (2009) obtiveron converxencia absoluta no período 1985-2005 cunha velocidade de 1,48% para as rexións españolas. Viegas e Antunes (2013) tamén obtiveron evidencia de -converxencia absoluta tanto en España como en Portugal, cunha velocidade do 1,2% anual, no período 1985-2008.
Separando por tramos co obxectivo de observar o proceso de converxencia en máis detalle, no primeiro tramo ‒de 1980 a 1990‒ obtívose converxencia absoluta cunha velocidade anual do 5%. Vemos, por tanto, que neste primeiro tramo houbo unha forte converxencia, cunha velocidade moito máis alta que para o período completo. No segundo tramo ‒de 1991 a 2007‒ obtívose diverxencia, aínda que non significativa. De acordo con Pirese Nunes (2018), o PIB de Galicia en 1995 era un 10% maior que o de Norte de Portugal, mentres que no 2007 era un 20% maior, concluíndo que a integración económica e a mobilidade laboral da eurorrexión non contribuíran a unha converxencia económica. Segundo a teoría, este período de diverxencia pode tratarse dun fenómeno transitorio a curto prazo, ata que se alcanza a converxencia nos niveis económicos. Efectivamente, no último tramo ‒de 2008 a 2019‒ tamén se obtén converxencia cunha velocidade do 2,4%, máis alta que a do período completo pero o dobre de lenta que a do primeiro tramo. Observamos que a crise económica de 2008 non alterou o proceso de converxencia, senón que máis ben contribuíu a ela.
Segundo a literatura de converxencia, as rexións están estreitamente relacionadas co comportamento económico dos seus respectivos países (López-Rodríguez e Faiña, 2009), polo que cabe esperar que as rexións portuguesas e españolas non converxan ao mesmo ritmo e que se observen clubs de converxencia nacional. Para iso, representouse a converxencia do período completo (Figura 3) e dos diferentes subperíodos (Figuras 4, 5 e 6), diferenciando entre as rexións españolas e portuguesas. A liña negra mostrada nas figuras representa a regresión, indicando a presenza de -converxencia absoluta, se a pendente da liña é negativa, e -diverxencia absoluta se é positiva.
En xeral, obsérvanse dous clústeres de converxencia (ver Figura 3), un comprendido polas rexións españolas e outro polas portuguesas (a excepción da subrexión portuguesa Área Metropolitana do Porto (PT11A), cuxo comportamento se asemella máis ao das rexións españolas). Segundo a figura, as rexións portuguesas presentan os niveis máis baixos do PIBpc (a excepción da subrexión portuguesa Área Metropolitana do Porto, que contén un dos principais centros urbanos e complexos empresariais da eurorrexión) e, por tanto, tal e como predí a teoría, son as que tiveron maiores taxas de crecemento anual e unha velocidade de converxencia máis alta. Mentres, as rexións españolas, con niveis máis altos do PIBpc, experimentan unha velocidade de converxencia menor e teñen taxas de crecemento máis pequenas. A subrexión portuguesa Cávado (PT112) é a que máis creceu, mentres que a provincia española A Coruña (ES111), co valor máis alto do PIBpc, é a que menos creceu.
No período de 1980 a 1990, as taxas anuais de crecemento son maiores que as existentes no período de 2008 a 2019, e os seus niveis iniciais do PIBpc, menores (segundo se viu na Táboa 3, os valores do PIBpc foron aumentando conforme o paso dos anos). Obsérvase (ver Figura 6) que a subrexión portuguesa Área Metropolitana do Porto se achega aínda máis ás rexións españolas no nivel inicial do PIBpc no último período de 2008 a 2019. Neste último tramo, as provincias españolas Pontevedra (ES114) e A Coruña son as que menor crecemento tiveron, mentres que as outras dúas (Lugo ‒ES112‒ e Ourense ‒ES113‒) aumentaron o seu crecemento ata alcanzar ás rexións portuguesas que menos creceron. No período intermedio ‒de 1991 a 2007‒ dáse un proceso de diverxencia (ver Figura 5), aínda que, igual ao que se obtivo na Táboa 4, non é significativo.
En definitiva, ambas as análises de - e -converxencia verificaron que existe un proceso de converxencia durante o período 1980-2019 na Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal. Estudar o proceso de converxencia durante un período amplo, de case 40 anos, permitiunos observar a converxencia nesta eurorrexión. O uso de subperíodos pode mostrar procesos parciais de converxencia ou diverxencia debido as súas características específicas, como é o caso do subperíodo de 1991 a 2007, o cal pode tratarse dun fenómeno de diverxencia transitoria a curto prazo ata que se alcanza a converxencia.
Desta forma, aínda que se demostrou na literatura que a presenza de fortes interaccións entre territorios transfronteirizos non implica a existencia dun proceso de converxencia entre eles (Durand e Decoville, 2020; Decoville et al., 2013; Alegría, 2009; Topaloglou et al., 2005) e aínda que Viegas e Antunes (2013), analizando a converxencia na Península Ibérica, constataran a incapacidade das rexións portuguesas de converxer coas españolas, no caso concreto desta eurorrexión demostrouse que as intensas relacións de cooperación conduciron a un proceso de converxencia económica entrambos os lados da fronteira, a pesar de que se trata de territorios con características socioeconómicas, culturais e administrativas diferentes.
Isto pon de manifesto que a cooperación transfronteiriza entre territorios con distintas propiedades e, en concreto, a creación de espazos dedicados a fortalecer esa cooperación, como as eurorrexións, pode ser beneficioso para eles, xa que nivela as desigualdades económicas existentes e mellora o desenvolvemento económico das rexións menos desenvolvidas.
5. CONCLUSIÓNS
A cuestión de se o proceso de integración derivado da apertura de fronteiras produce unha redución das desigualdades económicas e unha converxencia permanece sen esclarecerse. Por iso, neste artigo examinamos a converxencia na Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal no período 1980-2019. A este fin, estudáronse dous conceptos clásicos de converxencia, a - e a -converxencia.
Neste caso en concreto, para a Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal, obtivemos que se produciu unha redución nas desigualdades económicas ao longo de todo o período, e produciuse unha converxencia absoluta ao mesmo nivel económico. Polo tanto, neste caso, demostrouse que a existencia de fortes accións de cooperación entre as rexións NUTS 3, pertencentes á eurorrexión, contribuíu a un proceso de cohesión entre os dous países membros. En concreto, as rexións portuguesas, con menores niveis de PIBpc, experimentaron taxas de crecemento anuais máis altas para converxer ao nivel das rexións españolas.
Os resultados obtidos nesta análise pódense aplicar a outras eurorrexións da UE para explicar a evolución das desigualdades existentes e entender o proceso de converxencia en estruturas que teñen unha fronteira común, o que pode ser útil á hora de establecer políticas e mecanismos de cooperación entre rexións transfronteirizas.
A creación de eurorrexións pode ser un instrumento moi eficaz para conseguir a cohesión europea, debido ao papel das rexións transfronteirizas como “laboratorios de integración”. Xa que logo, a política de cohesión europea debería seguir promovendo o establecemento destes espazos de cooperación e facilitando o financiamento para desenvolver os proxectos conxuntos que se leven a cabo neles. Así, pódense reforzar os procesos de colaboración transfronteiriza, aumentando a mobilidade de traballo e de persoas, co obxectivo de seguir reducindo as desigualdades económicas que poidan existir na eurorrexión. Así mesmo, para promover a converxencia e a cohesión, é necesario incentivar as reformas nas rexións que queden atrás, cun menor nivel económico, e aumentar o peso das infraestruturas ou mellorar as xa existentes.
Por último, no estudo da -converxencia, supuxemos que todas as rexións posúen os mesmos parámetros estruturais, fóra do seu nivel inicial do PIBpc. É máis probable que esta condición se cumpra para un grupo de rexións homoxéneas, polo que, ao tratarse as eurorrexións dunha composición de rexións heteroxéneas, tamén habería que explorar en futuras análises a converxencia condicional, incluíndo variables adicionais na regresión, xa que as rexións poden ter diferentes condicións iniciais de crecemento e converxer a distintos estados estables. Adicionalmente, non consideramos un deflactor para corrixir os prezos no tempo, polo que sería interesante comparar as taxas de converxencia resultantes ao estimar o devandito efecto coas obtidas nesta análise, determinando como afecta a evolución no tempo dos prezos as velocidades de converxencia.