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Examinada la enumeración de los supuestos que la Ley tipifica como infracciones, se desprende la ausencia de un tipo específico que sancione el incumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley en el ejercicio de actividades complementarias de carácter comercial, industrial, profesional o de servicios por las federaciones deportivas, a través de sociedades mercantiles creadas al efecto. En este sentido, el artículo 36.2.c) de la Ley, a la vez que admite el ejercicio de este tipo de actividades, que las federaciones deportivas pueden legítimamente articular a través de una sociedad mercantil, está fijando también los límites en el ejercicio de tales actividades: – Ejercicio de actividades industriales, comerciales, profesionales o de servicios que no puedan considerarse complementarias a la actividad deportiva que constituye su objeto propio; – Incumplimiento de la obligación de destinar sus bienes y recursos a los mismos objetivos deportivos; – Incumplimiento de la obligación de repartir beneficios derivados de esas actividades entre sus miembros. Pues bien, resultando claros los límites, no existe en el presente momento una tipificación legal del incumplimiento de dichos límites como infracciones administrativas.

Tampoco, consecuentemente, está prevista una correlativa sanción para este tipo de actuaciones. Descartada la existencia de una infracción administrativa específicamente aplicable a los supuestos que nos ocupan, procede analizar si existen otros tipos legales en los que pudiera subsumirse el incumplimiento de las federaciones deportivas. Conforme al artículo 76.2.d) de la citada Ley se considerarán específicamente infracciones muy graves de los presidentes y demás miembros directivos de los órganos de las federaciones deportivas españolas y ligas profesionales, «la incorrecta utilización de los fondos privados o de las subvenciones, créditos, avales y demás ayudas del Estado, de sus organismos autónomos o de otro modo concedidos con cargo a los Presupuestos Generales del Estado».

A la incorrecta utilización de subvenciones se aludirá posteriormente con más detalle, por lo que se analizará a continuación la hipotética conducta consistente en la incorrecta utilización de fondos privados por las federaciones deportivas. Parece admisible, sin forzar la interpretación del precepto, incluir dentro de la infracción tipificada en el artículo 76.2.d) aquellos supuestos en los cuales la federación crea sociedades fuera de los límites marcados por el artículo 36 de la Ley del Deporte. No cabe duda del carácter de entidades privadas de las federaciones y, por tanto, la gestión de su patrimonio (dejando a un lado el aspecto relativo a las subvenciones al que luego se aludirá extensamente) es una gestión de fondos privados.

Entendemos que si esos fondos se aplican a finalidades prohibidas por la Ley del Deporte en su artículo 36.c) (como la creación de sociedades no complementarias) se está produciendo una «incorrecta utilización»; probablemente la más característica de las incorrectas utilizaciones cual es la que se realiza en contra de las expresas prescripciones de la Ley. También cabría dentro de este precepto la incorrecta utilización de los fondos privados obtenidos en el ejercicio de actividades complementarias a las propiamente deportivas por sociedades mercantiles constituidas el efecto por las federaciones deportivas, siendo incorrecta dicha utilización, por remisión al artículo 36.2.c), cuando los beneficios obtenidos no se destinen al objeto deportivo de la federación o cuando tales beneficios se repartan entre los miem- 8bros de la misma, contraviniendo la obligación legal de reinvertirlos en los mismos fines deportivos. En definitiva, el precepto permitiría, no sólo sancionar directamente a las federaciones deportivas por la creación o funcionamiento irregular de sociedades anónimas de objeto pretendidamente complementario al deportivo, sino también sancionar indirectamente por la incorrecta utilización de los fondos privados obtenidos por las federaciones deportivas, a través de las sociedades anónimas en cuestión.

Fuera del mencionado artículo 76.2.d), podemos citar las siguientes posibilidades de encuadrar estos incumplimientos dentro de alguna de las infracciones tipificadas. Así, si bien el artículo 36.2.e) de la Ley consagra la obligación de las federaciones deportivas españolas de someterse anualmente a auditorías financieras y, en su caso, de gestión, así como a informes de revisión limitada, sobre la totalidad de los gastos, -actuaciones que, conforme al propio precepto, pueden ser encargadas y sufragadas por el Consejo Superior de Deportes-, el Título XI de la Ley no tipifica la correlativa infracción por incumplimiento de este deber por las federaciones deportivas. Únicamente se refiere el artículo 76.6.b), introducido por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, al «incumplimiento del deber de presentar el informe de auditoría de las cuentas anuales o el informe de gestión en los plazos y en los términos establecidos en esta Ley», pero como infracción muy grave específicamente aplicable a las sociedades anónimas deportivas.

Y los principios de legalidad y tipicidad impiden, lógicamente, extender el ámbito subjetivo de la norma sancionadora a sujetos distintos a los expresamente contemplados en la Ley. Por ello, y en defecto de normas tipificadoras más específicas, el incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 36.2.e) podría sancionarse indirectamente, bien subsumiéndolo en el supuesto del artículo 76.4.a) «incumplimiento reiterado de órdenes e instrucciones emanadas de los órganos deportivos competentes», en cuyo caso se sancionaría directamente la desobediencia a los requerimientos del Consejo Superior de Deportes, e indirectamente la infracción del deber de someterse a auditorías financieras anuales; bien acudiendo a la cláusula residual del artículo 76.5, que tipifica como infracción leve «las conductas claramente contrarias a las normas deportivas, que no estén incursas en la calificación de muy graves o graves». De lege ferenda, cabe plantear la tipificación de estas conductas como infracciones, bien mediante la creación de un tipo específico ex novo, lo que exigiría una norma con rango legal, de conformidad con el principio de tipicidad consagrado con carácter general en el artículo 25 de la Constitución Española y en el artículo 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; bien mediante el desarrollo reglamentario de los tipos existentes en la Ley, con pleno respeto, en tal caso, a los límites establecidos por el Tribunal Constitu- cional, que en doctrina reiterada ha mantenido que el artículo 25.1 de la Constitución Española reserva a la Ley la tipificación de los elementos esenciales de las infracciones administrativas, y que al Reglamento puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la Ley (SSTC 42/1987, de 7 de abril, 133/1999, de 15 de junio, 60/2000, de 2 de marzo) C) REVOCACIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE LA FEDERACIÓN DEPORTIVA Posibilidad ésta extrema, a la que se alude desde un punto de vista teórico, y en la medida en que se analizan de forma abstracta todas las posibilidades de actuación de los poderes públicos ante eventuales o hipotéticos incumplimientos de las federaciones en la creación o funcionamiento de sociedades mercantiles dedicadas a actividades complementarias a las estrictamente deportivas.

Conforme al artículo 8.a) de la Ley 10/1990 corresponde al Consejo Superior de Deportes «autorizar y revocar de forma motivada la constitución, y aprobar los estatutos y reglamentos de las federaciones deportivas españolas». En los estatutos de las federaciones deportivas se ha de aludir, conforme al artículo 12.2.l) del Real Decreto 1835/1991, al «Régimen económico-financiero y patrimonial que deberá precisar el carácter, procedencia, administración y destino de sus recursos». Este precepto permite un control, a través de la aprobación de los estatutos de las federaciones, bien de carácter previo –antes de la autorización de los mismos–, bien sobrevenido, una vez se ha constituido la federación, a través de la revocación de su reconocimiento.

En la medida en que un funcionamiento claramente ilegal de las sociedades anónimas creadas por las federaciones deportivas pudiera implicar un incumplimiento del régimen económico-financiero y patrimonial declarado en sus estatutos, y claramente contrario a lo dispuesto en la Ley 10/1990 y su normativa de desarrollo, sería posible, se insiste, desde un punto de vista teórico, y previa ponderación de la proporcionalidad de la medida, incoar un procedimiento de revocación del reconocimiento de la federación correspondiente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 10 del Real Decreto 1385/1991, a cuyo tenor «En el caso de que desaparecieran las condiciones o motivaciones que dieron lugar al reconocimiento de una federación deportiva española, o la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes estimase el incumplimiento de los objetivos para los que fue creada, se instruirá un procedimiento en el que será oída la federación afectada, y, en su caso, las federaciones de ámbito autonómico integradas en ellas, dirigido a la revocación del reconocimiento de la misma», correspondiendo la resolución motivada, conforme a su 8párrafo segundo, a la Comisión Directiva, contra cuya resolución podrán interponerse los recursos administrativos procedentes. D) CONTROL DE LAS SUBVENCIONES PÚBLICAS Esta tercera opción requiere un análisis más pormenorizado. 6.

CONTROL DE LAS SUBVENCIONES CORRESPONDIENTES A LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS Conforme al artículo 35 de la Ley 10/1990, entre los recursos de las federaciones deportivas españolas se incluyen «las subvenciones que las entidades públicas puedan concederles», correspondiendo al Consejo Superior de Deportes, según dispone el artículo 8.d), «conceder las subvenciones económicas que procedan a las federaciones deportivas y demás entidades y asociaciones deportivas, inspeccionando y comprobando la adecuación de las mismas al cumplimiento de los fines previstos en la presente Ley». Varias cuestiones se suscitan en relación a las subvenciones públicas en favor de las federaciones deportivas españolas: A) POSIBILIDAD DE CONDICIONAR EL OTORGAMIENTO DE SUBVENCIONES A LA CONSTITUCIÓN DE SOCIEDADES MERCANTILES DE OBJETO COMPLEMENTARIO AL DEPORTIVO PROPIO DE LA FEDERACIÓN Como ya se ha indicado en repetidas ocasiones, el ordenamiento jurídico no establece mecanismos que permitan, conforme a derecho, prohibir a las federaciones deportivas constituir sociedades mercantiles con objeto complementario al propio, tratándose de una manifestación de la libre autonomía de voluntad de estas entidades jurídico privadas. En consecuencia, no resulta tampoco admisible supeditar el percibo de subvenciones a la no creación de este tipo de sociedades anónimas por las federaciones deportivas.

B) POSIBILIDAD DE CONDICIONAR EL OTORGAMIENTO DE SUBVENCIONES A LA CREACIÓN Y FUNCIONAMIENTO REGULAR DE DICHAS SOCIEDADES MERCANTILES. No obstante la libertad de constitución de sociedades mercantiles, la Ley 10/1990 y su normativa de desarrollo imponen una serie de límites en la creación y funcionamiento de las mismas, a los que se ha aludido en el apartado cuarto de este informe: Imposibilidad de que constituyan su objeto las funciones públicas de carácter administrativo que ejercen en calidad de agentes de la Administración; carácter no complementario de la actividad que constituye su objeto social; incumplimiento de la obligación de reinversión en objetivos deportivos y de prohibición de repartir beneficios entre sus miembros. Dado el origen legal de tales límites, resulta admisible supeditar el otorgamiento de subvenciones al cumplimiento de los mismos.

Ahora bien, para ello resultaría necesario, en primer lugar, que la Orden reguladora de las subvenciones, si tal es el caso, estableciese expresamente la posibilidad de condicionar la concesión de las subvenciones al regular funcionamiento de las sociedades anónimas creadas por las federaciones deportivas; y, en segundo lugar, que la denegación de la ayuda por incumplimiento de los límites a la creación y funcionamiento de estas sociedades fuera debidamente motivada, y precedida de las comprobaciones necesarias, con audiencia, como es lógico, al interesado. C) POSIBILIDAD DE CONDICIONAR EL OTORGAMIENTO DE SUBVENCIONES A SU VINCULACIÓN CON LOS FINES DEPORTIVOS PROPIOS DE LA FEDERACIÓN DEPORTIVA El artículo 81 de la Ley General Presupuestaria define las subvenciones públicas como «toda disposición gratuita de fondos públicos realizada por el Estado o sus organismos autónomos a favor de personas o entidades públicas o privadas, para fomentar una actividad de utilidad pública o interés social o para promover la consecución de un fin público». La finalidad de fomento de una determinada actividad de utilidad pública o interés social es, en consecuencia, el fin propio de la subvención, no pudiendo el beneficiario destinar las cantidades recibidas a finalidades distintas a las propias de la subvención [art.

82.1.b) de la LGP]. Las subvenciones públicas concedidas a las federaciones deportivas están claramente vinculadas a la finalidad de promoción de la práctica deportiva por los poderes públicos, en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 43.3 de la Constitución Española. En consecuencia, tales subvenciones han de destinarse única y exclusivamente a fines deportivos propios de la respectiva federación, sin que quepa admitir que los fondos públicos sean destinados a fines distintos, que, por lícitos que puedan parecer, no son los propios de la subvención.

Estas consideraciones que pudieran parecer irrelevantes, por lo obvias, toman especial importancia en los supuestos en los que las federaciones deportivas deciden, se insiste, legítimamente, constituir sociedades anónimas para el desarrollo de actividades complementarias a las propiamente deportivas. En tales casos, el seguimiento del destino de la subven- 8ción pública cobra especial relevancia, por dos motivos: 1. Por cuanto que la aplicación de los fondos públicos recibidos en concepto de subvención, a fines distintos de los propiamente deportivos de la federación, supone afectar la subvención a fines distintos a aquéllos para los que fue concedida, incurriendo el beneficiario en infracción administrativa, tanto por aplicación de las normas generales en materia de subvenciones [art.

82.1.b) de la LGP], como por aplicación del específico régimen sancionador en materia de disciplina deportiva [art. 76.2.d) de la Ley 10/1990]. 2.

Por cuanto que, de destinarse los fondos públicos a actividades complementarias a las propiamente deportivas, desarrolladas por las federaciones deportivas en otros ámbitos a través de sociedades mercantiles constituidas al efecto, se corre el riesgo de alterar la naturaleza de la ayuda pública, dirigiéndola a ámbitos distintos a los establecidos en la normativa interna y acaso en contravención con la normativa comunitaria en materia de ayudas nacionales. Ambas cuestiones, unidas a la dificultad de controlar la efectiva aplicación de los fondos públicos por el beneficiario, esto es, las federaciones deportivas, aconsejan, de lege ferenda, la exigencia de llevanza de un sistema de separación contable para actividades deportivas propias de la federación, y actividades distintas y pretendidamente complementarias a las anteriores. D) POSIBILIDAD DE SANCIONAR POR EL USO INADECUADO DE LOS FONDOS PÚBLICOS CONCEDIDOS MEDIANTE SUBVENCIONES Como ya se ha indicado, el artículo 76.2.d) de la Ley tipifica como infracción administrativa muy grave la incorrecta utilización de los fondos privados o públicos, concepto este último en el que incluye las subvenciones, créditos, avales y demás ayudas del Estado, sus organismos autónomos o concedidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

En consecuencia, además de condicionar el otorgamiento de la subvención al cumplimiento de los límites legales y a la aplicación de los fondos públicos a la finalidad deportiva propia de la federación, el ordenamiento jurídico permite sancionar todo uso inadecuado, de modo que los límites señalados pueden actuar a priori, justificando, en los casos aludidos, la denegación de la subvención, o a posteriori, dando lugar, en caso de incumplimiento sobrevenido, no sólo a la revocación de la subvención, sino a la imposición de las sanciones previstas en la Ley 10/1990, previa la instrucción y resolución del correspondiente expediente sancionador. En conclusión en este punto, la normativa aplicable no sólo permite, sino que impone un control en el destino de las subvenciones concedidas a las federaciones deportivas, contemplando la Ley 10/1990 una específica infracción en el caso de incorrecta utilización de las mismas. E) POSIBILIDAD DE CONDICIONAR LA CONCESIÓN DE SUBVENCIONES A LOS RESULTADOS ECONÓMICOS DE CADA FEDERACIÓN DEPORTIVA Habida cuenta de la limitación cuantitativa que en todo momento afecta a los fondos públicos, no parece difícil justificar que en el reparto de subvenciones los poderes públicos atiendan a los beneficios o resultados económicos obtenidos por cada potencial beneficiario, pues el carácter de ayuda que toda subvención conlleva permite atender a las necesidades reales de cada supuesto, de forma que reciba menos quien menos necesita.

En consecuencia, parece admisible que, en el reparto de los fondos públicos destinados a subvenciones, los poderes públicos tengan en cuenta los resultados económicos de cada federación deportiva, de forma que los beneficios derivados de la actividad de las sociedades anónimas que hayan constituido minoren, proporcionalmente, el quantum de la ayuda pública. F) POSIBILIDAD DE CONDICIONAR LA OBTENCIÓN DE SUBVENCIONES PÚBLICAS AL SOMETIMIENTO DEL BENEFICIARIO, EN LA CONTRATACIÓN DEL GASTO SUBVENCIONABLE, A LOS PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD Y CONCURRENCIA La naturaleza jurídico privada de las federaciones deportivas excluye, en principio, la posibilidad de que la normativa reguladora de la concesión de las correspondientes subvenciones condicione su obtención a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia por el beneficiario, en la contratación del gasto subvencionable. Y ello por cuanto que tales principios, propios de la legislación de contratación de las administraciones públicas (art.

11.1 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo), son aplicables específicamente a éstas, bien directamente, si se trata de contratos administrativos sujetos a la Ley, bien supletoriamente, en otro caso (art. 3.2 de la Ley 13/1995), sin que resulte admisible extrapolar la exigencia de tales principios a la contratación que puedan efectuar personas jurídico privadas, como son las federaciones deportivas, en desarrollo de los intereses que les son propios. El sometimiento de entidades privadas a los principios de publicidad y concurrencia propios de la contratación administrativa sólo es admisible, excepcionalmente y mediante la correspondiente cobertura normativa, como es el caso de la Ley 48/1998, de 30 de diciembre, por la que se 8regula la contratación en los sectores excluidos, y ello debido a exigencias derivadas de la normativa comunitaria (Directiva 93/38/CEE), y en razón de la posición dominante que las empresas a las que se refiere la Ley puedan tener en razón de la concesión de derechos especiales o exclusivos en los ámbitos a los que se refiere la Directiva (energía, agua, transportes, telecomunicaciones).

7. PROPUESTAS DE «LEGE FERENDA» A NIVEL LEGAL A) ALCANCE DE UNA REGULACIÓN CON RANGO DE LEY EN LA MATERIA Es desde el propio artículo 43 de la Constitución desde donde se ordena que «Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo, facilitarán la adecuada utilización del ocio».

La respuesta a este deber constitucional vino en un primer momento dada por la Ley 13/1980, sustituida en la actualidad por la Ley 10/1990, de 15 de octubre, modificada en profundidad en materia de sociedades anónimas deportivas por el artículo 109 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre. En toda esta legislación, derogada y vigente, podemos apreciar que el Estado cumple su deber de fomento del deporte, entre otras cosas, y en lo que aquí nos interesa, estableciendo un régimen con controles administrativos sobre las distintas organizaciones del ámbito deportivo, desde las sociedades anónimas deportivas hasta las federaciones, pasando por los clubes. Este control, a nivel estatal, se atribuye al Consejo Superior de Deportes como máximo órgano responsable en esta materia.

De igual forma cabría proceder con el supuesto de las sociedades mercantiles que las federaciones pudieran constituir para actividades complementarias. Según hemos analizado en profundidad con anterioridad, estas sociedades, en definitiva, deberían ir dirigidas a un fin semejante al que tiendan las actividades que desarrollan las federaciones; actividades que no son absolutamente libres sino que vienen definidas en la Ley. Puesto que estas sociedades se mueven en el ámbito de funciones (para su perfección o profundización) que el Estado ha reconocido a una determinada federación es absolutamente coherente que el Estado ejerza un control sobre ellas de manera que se pueda comprobar que la federación se desenvuelve en el ámbito de actividades para el que se la ha reconocido y no en uno distinto.

Dicho en otras palabras, si el sistema actual permite que el Estado reconozca a una federación como la entidad privada que actúa en un determinado deporte con exclusión de otras («Sólo podrá existir una federación española por cada modalidad deportiva, salvo las polideportivas para personas con minusvalía a que se refiere el art. 40 de la presente Ley», art. 34 de la Ley del Deporte), lógico es, y así se prevé ya en la Ley del Deporte, que se controle si la federación efectivamente desempeña sus funciones en relación a ese deporte o desarrolla otras actividades que, al carecer de conexión con el mismo, convertirían en injustificable que esa asociación privada continuase siendo reconocida como la federación de ese deporte.

Lo que ahora se plantea no es ni más ni menos que ampliar la Ley para extender esas facultades de control a las sociedades mercantiles que las federaciones puedan crear pero que, en todo caso, como hemos analizado de forma extensa, deben estar supeditadas a las funciones de la federación. Las propuestas que aquí se recogen, en la mayoría de los casos, suponen el establecimiento de nuevos controles que actualmente no existen en la Ley del Deporte, pero en otros se trata de aclaración o desarrollo de preceptos ya existentes, tal y como puede inducirse de otras partes de este informe. Los anteriores argumentos se ven reforzados si añadimos el elemento de que las federaciones puedan recibir fondos públicos a través de subvenciones.

En este caso todo lo anterior se ve complementado con la obligación que tiene el Estado de controlar que el dinero de procedencia pública es destinado a fines de interés público y no a actividades privadas con prioridades lucrativas. B) DEFINICIÓN DE ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA Y LIMITES GENÉRICOS DE LAS SOCIEDADES MERCANTILES A TRAVÉS DE LAS CUALES SE REALICEN Justificado así el control administrativo, con rango de Ley podría establecerse, de manera semejante a como ahora lo realiza la Ley del Deporte para otras entidades, un sistema de control para las sociedades que creen las federaciones para desarrollar actividades complementarias. Sería necesario, por tanto, acotar el concepto de actividad complementaria, vedando desde este momento a las federaciones la «cesión» a estas sociedades de las funciones principales o públicas que les corresponden por Ley.

Así podría proponerse, igual que se hace en la parte dedicada a propuestas normativas con rango reglamentario, los siguientes párrafos que se añadirían al apartado 36.c) de la Ley del Deporte: «A estos efectos, se entenderán por actividades complementarias de las de la federación deportiva aquellas que guarden una directa relación con las funciones que correspondan a la federación deportiva y tiendan a su mejor desenvolvimiento y a la perfección de sus fines. Estas actividades complementarias podrán desarrollarse bien directamente por la federación deportiva o bien a través de sociedades mercantiles en las que participe. 8En ningún caso podrán atribuirse a estas sociedades mercantiles las funciones que corresponden a las federaciones deportivas en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley del Deporte».

Junto a ello deberían establecerse claramente algunas limitaciones, como las siguientes: «Las cantidades obtenidas en concepto de subvención con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, no podrán destinarse a aportaciones al patrimonio social de las sociedades que desarrollen actividades complementarias de las federaciones deportivas, ni a la adquisición de acciones de dichas sociedades, ni a la financiación de estas sociedades mercantiles directa o indirectamente. Para ello deberán llevar una contabilidad que permita la diferenciación de las partidas obtenidas de los Presupuestos Generales del Estado de aquellas afectadas por la sociedad mercantil complementaria. Las limitaciones establecidas en el artículo 36 de la Ley del Deporte para las federaciones deportivas son aplicables también a las sociedades mercantiles a través de las cuales desarrollen actividades complementa- Como concepto previo debería diferenciarse en qué supuestos la federación está realizando una actividad mercantil a través de una sociedad de este carácter, del supuesto en el cual la federación simplemente participe en una sociedad mercantil como medio de rentabilizar su patrimonio, como mera inversión financiera, tal y como autoriza el artículo 35.2.d de la Ley del Deporte.

Como texto que pudiera delimitar esta distinción podría proponerse un primer borrador con el siguiente tenor literal: «1. Las federaciones deportivas podrán, con las limitaciones que disponen los artículos 35 y 36 de la Ley del Deporte, invertir su patrimonio en valores mobiliarios a los efectos de obtener la máxima rentabilidad de los mismos. 2.

Se entenderá que la federación deportiva excede el ámbito de la mera inversión para pasar a desarrollar la actividad a través de la sociedad mercantil correspondiente cuando la operación, en un solo acto o en sucesivos, pretenda o produzca alguna de las siguientes circunstancias. a) Que la federación deportiva disponga de la mayoría de los derechos de voto de la entidad dominada, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última. b) Que la federación deportiva tenga derecho a nombrar o a destituir a la mayoría de los miembros de los órganos de gobierno de la entidad dominada, bien directamente, bien a través de acuerdos con otros socios de esta última.

c) Que, al menos, la mitad más uno de los consejeros de la entidad dominada sean altos directivos de la federación deportiva. d) Que la federación deportiva adquiera una participación en la dominada de, al menos, el 20 por 100, si la sociedad no cotiza en bolsa, o del 3 por 100 si la sociedad cotiza en cualquier bolsa de valores. 3.

A los efectos de lo previsto en los apartados anteriores, se computarán las adquisiciones directas o indirectas, incluso a través de terceros fiduciarios o interpuestos, de participaciones sociales u otros valores que puedan dar derecho, directa o indirectamente, a la suscripción o adquisición de aquéllas, así como los derechos de voto, nombramiento o destitución que la federación deportiva posea directamente o a través de las entidades dominadas o a través de otras personas que actúen por cuenta o de acuerdo con la federación o de otras entidades por ellas dominadas». Hecha la anterior distinción, el sistema de control sobre la sociedades que realicen actividades complementarias podría contener dos potestades básicas. C) SOMETIMIENTO A AUTORIZACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR DE DEPORTES DE LA CREACIÓN O ADQUISICIÓN DE SOCIEDADES MERCANTILES PARA EL DESEMPEÑO DE ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS POR PARTE DE LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS La primera potestad que podría configurarse sería la necesidad de someter a autorización administrativa, previa la constitución de sociedades mercantiles por parte de las federaciones o la adquisición o enajenación de estas de participaciones significativas de las mismas, entendiendo por tales aquellas que alcancen los límites antes descritos.

Como ejemplo de un régimen semejante en la actualidad puede citarse el artículo 22 de la Ley del Deporte, en redacción dada por la Ley 50/1998, respecto a las sociedades anónimas deportivas. Un primer borrador podría plantearse en los siguientes términos: «Toda federación deportiva que pretenda constituir una sociedad mercantil para el desarrollo de las actividades complementarias a las que se refiere el artículo 36 de la Ley del Deporte, o adquirir una participación en una sociedad mercantil con el mismo fin que, por sí misma o junto a las que ya posea, computadas en la forma que se describe en el artículo..., puedan considerarse como desempeño de una actividad complementaria, deberá obtener autorización previa del Consejo Superior de Deportes. La misma autorización será necesaria para la enajenación de dichas participaciones que superen los mismos límites».

Esta autorización no podría ser de carácter discrecional sino que debería analizar criterios objetivos como el propio carácter complemen- 8tario de la sociedad, su viabilidad económica sin contar con fondos públicos, la imposibilidad de que las constituyan aquellas federaciones que se encuentren en déficit patrimonial y otros semejantes que pudieran contribuir a que las federaciones y sus sociedades cumplan los fines deportivos que les corresponden y no otros. La autorización no sólo debería referirse a estos requisitos en un momento determinado sino que podría ser revocada si dejan de cumplirse posteriormente. Para ello se propone el siguiente texto: «El Consejo Superior de Deportes sólo podrá denegar la autorización en los casos señalados en el artículo siguiente.

Si no recayere resolución expresa en el plazo de tres meses desde la recepción de la solicitud, se entenderá concedida la autorización» (desarrollándose en un artículo aparte las causas que finalmente se consideren como más relevantes para denegar la autorización). La autorización será revocada en el momento en el que, con posterioridad a su otorgamiento, la federación o la sociedad mercantil incurran en cualquiera de las causas descritas en el artículo siguiente.» Esta potestad de autorización debería corresponder al Consejo Superior de Deportes como órgano responsable de la materia en el ámbito de la Administración del Estado («La actuación de la Administración del Estado en el ámbito del deporte corresponderá y será ejercida directamente por el Consejo Superior de Deportes...» artículo 7 de la Ley del Deporte). El Consejo cuenta con dos órganos directivos, que son el Presidente y la Comisión directiva.

Dentro del mismo, y con el fin de dar la máxima apertura a la decisión, podría residenciarse en la Comisión directiva, dado que en ésta se encuentran el propio Presidente del Consejo Superior de Deportes, la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales, las federaciones deportivas e incluso personas de reconocido prestigio en el mundo del deporte (art. 10 de la Ley del Deporte). Como mecanismo de cierre podría añadirse alguna previsión como la siguiente ( en términos semejantes a como se manifiesta la Ley del Deporte para las sociedades anónimas deportivas en su art.

23, en redacción dada por Ley 50/1988): «Toda suscripción o adquisición de acciones o de valores que den derecho a su suscripción o adquisición que se haga incumpliendo lo establecido en los artículos anteriores, será nula de pleno derecho». D) POTESTADES DE CONTROL E INFORMACIÓN QUE PODRÍAN ATRIBUIRSE A LA ADMINISTRACIÓN El segundo gran grupo de potestades se podrían agrupar en torno a la exigencia de información por parte de la Administración a las federaciones respecto a dichas sociedades o a las propias sociedades para el otorga- miento de la autorización y para comprobar el mantenimiento de los requisitos que dieron origen a la misma. Así podría proponerse lo siguiente: «Las federaciones deportivas deberán remitir al Consejo Superior de Deportes el informe de auditoría de las cuentas anuales así como la memoria y, en su caso, el informe de gestión de las sociedades mercantiles en las que tengan una participación que les sirva para desarrollar una actividad complementaria en los términos en que se define en el artículo .... Además de lo dispuesto en el párrafo anterior y en la legislación aplicable a las sociedades anónimas, el Consejo Superior de Deportes podrá exigir el sometimiento de dichas sociedades a una auditoría complementaria realizada por auditores por él designados con el alcance y el contenido que se determine en el correspondiente acuerdo.

Las federaciones deportivas deberán remitir al Consejo Superior de Deportes información relativa a las acciones o valores que den derecho a su suscripción o adquisición, con el alcance y periodicidad que se determine reglamentariamente.» Obsérvese que las obligaciones se imponen aquí a las federaciones deportivas y no a las sociedades, pues la imposición de unas obligaciones a éstas que, en principio, serían unas sociedades mercantiles como las demás y en las que podrían participar personas físicas o jurídicas ajenas a las federaciones sería más problemática. Pero las federaciones, si ostentan una participación como la que se define para considerar que están desempeñando una actividad complementaria, podrán, aunque sólo sea a través del derecho de información del accionista, disponer de los datos que se les exige remitir. E) INFRACCIONES Y SANCIONES Por último, la regulación legal debería completarse con una tipificación de infracciones y sanciones específicas para estos supuestos y, en concreto, para la participación en sociedades sin el requisito de la autorización previa o cuando ésta haya sido retirada, para la negativa o defectuoso cumplimiento de la obligación de remisión de información al Consejo Superior de Deportes, o para el caso de utilización de fondos públicos en estas actividades societarias.

Estos tipos infractores irían dirigidos a logar una mayor precisión, sin perjuicio de la posibilidad de subsunción de buena parte de estas conductas en los tipos que existan actualmente, tal y como se analiza de forma extensa en otra parte de este informe. 8F) UBICACIÓN SISTEMÁTICA DE LOS PRECEPTOS LEGALES En cuanto a la ubicación sistemática de estos preceptos con rango legal, entendemos que, dado que se trata del desarrollo de unos aspectos muy concretos y con el fin de no fraccionar la regulación de la materia, deberían incluirse como modificación de la Ley del Deporte. Lo que sucede es que al tratarse de un desarrollo de aspectos que se encuentran en estos momentos regulados de forma más escueta podría optarse entre añadir un capítulo a la Ley que recogiera todo lo relativo a las sociedades mercantiles a través de las cuales desarrollen acividades complemetarias las federaciones deportivas, o bien introducir los artículos corresponientes en cada parte de la Ley a través de la técnica de la numeración como «bis» o «ter».

8. PROPUESTAS DE «LEGE FERENDA» A NIVEL REGLAMENTARIO Como hemos analizado en este informe, de la Ley del Deporte se deducen unos claros límites a tener en cuenta en la creación por parte de las federaciones deportivas de sociedades mercantiles para el desempeño de actividades de este carácter. Ahora bien, ello no impide que pudiera delimitarse de manera más exacta la materia a través de un desarrollo reglamentario del artículo 36 de la Ley del Deporte.

Y para ello vamos a exponer algunos criterios que podrían servir de guía a este posible desarrollo. A) DELIMITACIÓN PREVIA En primer lugar, y como indicábamos en el apartado 4, dicha legislación de desarrollo debiera distinguir, en un primer momento, entre el que una federación deportiva realice una actividad mercantil a través de una sociedad de este carácter, del supuesto en el cual la federación simplemente participe en una sociedad mercantil como medio de rentabilizar su patrimonio, como mera inversión financiera, tal y como autoriza el artículo 35.2.d de la Ley del Deporte. Como texto que pudiera delimitar esta distinción podría proponerse un primer borrador con el siguiente tenor literal: « 1.

Las federaciones deportivas podrán, con las limitaciones que disponen los artículos 35 y 36 de la Ley del Deporte, invertir su patrimonio en valores mobiliarios a los efectos de obtener la máxima rentabilidad de los mismos. 2. Se entenderá que la federación deportiva excede el ámbito de la mera inversión para pasar a desarrollar la actividad a través de la sociedad mercantil correspondiente cuando la operación, en un solo acto o en sucesivos, pretenda o produzca alguna de las siguientes circunstancias.

a) Que la federación deportiva disponga de la mayoría de los derechos de voto de la entidad dominada, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última. b) Que la federación deportiva tenga derecho a nombrar o a destituir a la mayoría de los miembros de los órganos de gobierno de la entidad dominada, bien directamente, bien a través de acuerdos con otros socios de esta última. c) Que, al menos, la mitad más uno de los consejeros de la entidad dominada sean altos directivos de la federación deportiva.

d) Que la federación deportiva adquiera una participación en la dominada de, al menos, el 20 por 100, si la sociedad no cotiza en bolsa, o del 3 por 100 si la sociedad cotiza en cualquier bolsa de valores. 3. A los efectos de lo previsto en los apartados anteriores, se computarán las adquisiciones directas o indirectas, incluso a través de terceros fiduciarios o interpuestos, de participaciones sociales u otros valores que puedan dar derecho, directa o indirectamente, a la suscripción o adquisición de aquéllas, así como los derechos de voto, nombramiento o destitución que la federación deportiva posea directamente o a través de las entidades dominadas o a través de otras personas que actúen por cuenta o de acuerdo con la federación o de otras entidades por ellas dominadas».

B) DEFINICIÓN DE «ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS» Una vez distinguido el anterior concepto, en principio, para las inversiones meramente financieras de sus recursos con el fin de obtener unos beneficios bastarían las limitaciones genéricas impuestas por la Ley del Deporte a la gestión patrimonial de las federaciones, mientras que el reglamento podría pasar a desarrollar los aspectos para los supuestos en los cuales la federación deportiva tenga una participación tal en la mercantil que lo que realmente esté haciendo a través de ella es desempeñar una actividad. En primer lugar, la norma reglamentaria podría concretar qué se entiende por actividad complementaria de la federación deportiva. Esta definición podría realizarse tanto de una manera positiva como negativa, excluyendo aquellas actividades que claramente quedasen vedadas al desarrollo de una sociedad mercantil.

Como propuesta de primer borrador podría considerarse el siguiente texto: «A los efectos previstos en el artículo 36.2.c) de la Ley del Deporte, se entenderán por actividades complementarias de las de la federación deportiva aquellas que guarden una directa relación con las 8funciones que correspondan a la federación deportiva y tiendan a su mejor desenvolvimiento y a la perfección de sus fines. Estas actividades complementarias podrán desarrollarse bien directamente por la federación deportiva o bien a través de sociedades mercantiles en las que participe. En ningún caso podrán atribuirse a estas sociedades mercantiles las funciones que corresponden a las federaciones deportivas en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley del Deporte y en el artículo 3 del Real Decreto de Federaciones Deportivas y Registro de Asociaciones Deportivas.» C) OBLIGACIONES DE INFORMACIÓN Punto esencial del Real Decreto deberá ser la regulación de un régimen, si no de control, sí de conocimiento por parte de la Administración Deportiva de la situación de estas sociedades anónimas y ello sobre la base de que la misma puede afectar de manera esencial al patrimonio y presupuestos de las federaciones deportivas, sostenidos en buena parte con fondos públicos.

En principio, la imposición de una obligación especial de control sobre estas sociedades requeriría una norma con rango de Ley, como lo hace la Ley del Deporte para las federaciones o las sociedades anónimas deportivas, por poner sólo algunos ejemplos. Pero dentro de las obligaciones que ya se recogen en la Ley del Deporte podemos destacar dos. De un lado la del artículo 36.e) que permite al Consejo Superior de Deportes encargar, sufragando, auditorías financieras, de gestión o informes de revisión limitada anualmente sobre las federaciones deportivas.

Dentro de esta obligación lógicamente debería introducirse la correspondiente a las sociedades mercantiles a través de las cuales realice la federación actividades complementarias pues, de lo contrario, no podría obtenerse una imagen fiel de la federación. Algo parecido podría concluirse respecto a la potestad concedida en el artículo 43.a) de la Ley del Deporte al Consejo Superior de Deportes de «Inspeccionar los libros y documentos oficiales y reglamentarios». Así, con rango reglamentario podría imponerse a las federaciones la obligación de incluir cierta información, cuando lo solicite el Consejo Superior de Deportes, sobre las sociedades utilizadas para cumplir los fines complementarios de las federaciones deportivas.

Un primer borrador de este texto podría ser el siguiente: «Cuando el Consejo Superior de Deportes, en uso de sus facultades legalmente atribuidas, solicite información a las federaciones deportivas, éstas deberán incluir aquella que corresponda a las sociedades anónimas a través de las cuales desempeñen actividades complementarias y que resulte relevante para la comprobación de la situación patrimonial y contable de la respectiva federación.» No puede olvidarse que el Consejo Superior de Deportes contaría, además de todo lo dicho anteriormente, con la facultad genérica que le concede el artículo 8.r) de la Ley del Deporte, al que ya hemos hecho referencia, que serviría también de soporte a este desarrollo reglamen- Por otro lado, esta información podría ser pedida por la Administración como documentación a aportar cuando la respectiva federación deportiva solicite una subvención. De esta manera, se garantizaría el cumplimento de las obligaciones y se permitiría que la situación de estas sociedades mercantiles fuera tenida en cuenta a la hora de la adjudicación de subvenciones a las distintas federaciones deportivas como un elemento más para evaluar su situación económica. Así, podría introducirse en las correspondientes Órdenes de convocatoria de las subvenciones.

También debería abordar el Real Decreto de desarrollo la prohibición de que las actividades complementarias se financien con las subvenciones públicas. Efectivamente, las subvenciones públicas tienen el sentido de promocionar aquellas actividades que se consideran prioritarias de las federaciones deportivas, sin que puedan quedar desatendidas en virtud de otras que pudieran considerarse complementarias o de desarrollo. Como ya se ha dicho en el apartado correspondiente a las subvenciones, la manera más efectiva de hacer cumplir esta obligación sería establecer la obligación de una contabilidad separada, pero esta obligación autónomamente considerada requeriría una norma con rango legal.

Por ello, se propone un primer texto con el siguiente tenor literal: «Las cantidades obtenidas en concepto de subvención con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, no podrán destinarse a aportaciones al patrimonio social de las sociedades que desarrollen actividades complementarias de las federaciones deportivas, ni a la adquisición de acciones de dichas sociedades, ni a la financiación de estas sociedades mercantiles directa o indirectamente.» Esta norma podría ser, además, objeto de concreción en cada una de las convocatorias de las distintas subvenciones. D) INFRACCIONES Y SANCIONES Por último, el Real Decreto debería abordar el régimen sancionador del incumplimiento de las normas sobre participación en sociedades por parte de las federaciones deportivas. La conducta encuentra su tipificación en lo dicho en el artículo 76.2.d) de la Ley del Deporte que, textualmente, se expresa de la siguiente forma: 8«Asimismo, se considerarán específicamente infracciones muy graves de los Presidentes y demás miembros directivos de los órganos de las federaciones deportivas españolas y ligas profesionales las siguientes: ..... d) La incorrecta utilización de los fondos privados o de las subvenciones, créditos, avales y demás ayudas del Estado, de sus organismos autónomos o de otro modo concedidos con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.» No cabe duda de que si las federaciones deportivas en la distribución y organización de su patrimonio están vulnerando lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley del Deporte, según se entienda desarrollado por el Real Decreto que ahora se propone, estarán incurriendo en la conducta tipificada del artículo 76 que acabamos de transcribir, como ya vimos al analizar los supuestos infractores.

Igualmente se incurrirá en esta tipificación si a las subvenciones se les da un destino distinto al prescrito legalmente o, específicamente, a aquellos que quedan vedados por el Real Decreto cuya promoción ahora analizamos. El Real Decreto, por tanto, no vendría a innovar ninguna infracción sino simplemente a especificar uno de los muchos supuestos que pudieran encajar en la tipificación hecha por los artículos 36 y 72 de la Ley del Deporte. Así, una redacción posible sería la siguiente: «La infracción de las normas establecidas en este Real Decreto respecto a la realización por parte de las federaciones deportivas de actividades complementarias a través de sociedades mercantiles, se considerará una incorrecta utilización de los fondos privados conforme al artículo 76.2.d) de la Ley del Deporte.» Como ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional en su sentencia 83/1990, de 4 de mayo «en el ámbito de las sanciones administrativas, la garantía formal, esto es, la reserva de ley sólo tiene una eficacia relativa o limitada, en el sentido de permitir un mayor margen de actuación al ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en dicho ámbito, y a otras consideraciones de prudencia y oportunidad (sentencias del Tribunal Constitucional 42/1987, fundamento jurídico 2.º; 101/1988, fundamento jurídico 3.º y 28/1989, fundamento jurídico 2.º), si bien, en cualquier caso, tal relativización, no pude conducir a admitir conforme con el principio de reserva de ley las regulaciones reglamentarias independientes y no claramente subordinadas a la ley, de modo que, en lo que se refiere a las infracciones que se cometan en el ámbito de las relaciones de supremacía general, que es el supuesto que ahora nos ocupa, el artículo 25.1 de la Constitución resultaría vulnerado si la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones careciera de toda base legal o se adoptara en virtud de una habilitación a la Administración por norma con rango legal carente de todo contenido material propio».

A la luz de esta doctrina del Tribunal Constitucional es evidente que en este caso sí nos encontraríamos con una tipificación exacta de la conducta por parte de la Ley, y el reglamento no vendría sino a definir uno de los muchos supuestos que pueden encajar en esa tipificación legal. En virtud de todo lo anterior pueden formularse las siguientes CONCLUSIONES Primera. Las federaciones deportivas son entidades jurídicas de naturaleza privada, sujetas al ordenamiento jurídico privado, de base asociativa que, no obstante, ejercen determinadas funciones públicas de carácter administrativo.

Segunda. Desde esta perspectiva las federaciones deportivas, como cualquier otra entidad privada, podrán crear sociedades mercantiles pero esta creación encuentra límites derivados de la legislación que las regula. El primer límite genérico deriva del ámbito de funciones que la legislación del deporte atribuye a las federaciones deportivas.

No siendo este ámbito ilimitado tampoco podrán serlo las funciones que desempeñen las sociedades mercantiles que dichas federaciones creen. En segundo lugar, y con un carácter más específico, se deriva un segundo límite de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley del Deporte. De él se deducen los siguientes límites a la creación de sociedades mercantiles por parte de las federaciones deportivas: A) Las actividades que desempeñen estas sociedades deberán tener el carácter de complementarias de las de las federaciones deportivas, es decir, actividades tendentes a perfeccionar y desarrollar las funciones principales de la federación pero sin incurrir en nuevos campos o nuevas actividades.

B) Si estas actividades realizadas a través de sociedades mercantiles reportan beneficios deberán reinvertirse en las finalidades de la federación. C) Las demás limitaciones que se imponen a las federaciones en el artículo 36 (presupuestos no deficitarios, disposición restringida de sus bienes inmuebles, limitaciones a las posibilidades de tomar dinero a préstamo y emitir deuda, restricciones a los compromisos de gastos plurianuales) deben también proyectarse a las sociedades mercantiles que las federaciones puedan crear pues, de otra manera, si se pudieran soslayar estos límites con la simple creación de estas sociedades se estaría consagrando el fraude de ley. Ello no obstante, y como se especifica en el 8cuerpo de este informe, requerirá la modulación que esta figura jurídica D) La información que puede ser recavada de las federaciones, según el artículo 36.2.e) de la Ley del Deporte, debe comprender los datos referidos a las sociedades mercantiles que la misma haya creado y que sean necesarios para tener un conocimiento exacto del estado patrimonial de la federación.

E) En ningún caso podrán atribuirse a las sociedades mercantiles creadas por las federaciones las funciones de naturaleza administrativa que a estas corresponden por la normativa del deporte. Tercera. Para el supuesto en el cual se produzca un incumplimiento por parte de las federaciones deportivas de las limitaciones a las que acabamos de hacer referencia las posibilidades de reacción por parte de la Administración deportiva pueden concretarse de la siguiente forma: A) No resulta aconsejable el ejercicio de acciones declarativas civiles tendentes a la obtención de una declaración judicial de nulidad de la correspondiente sociedad mercantil B) La conducta podría encajarse en la descrita en el artículo 76.2.d) de la Ley del Deporte que considera como infracción muy grave de los Presidentes y demás miembros directivos de los órganos de las federaciones deportivas la incorrecta utilización de los fondos privados o de las subvenciones, créditos, avales y demás ayudas del Estado, de sus organismos autónomos o de otro modo conseguidos con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

Cabría, también, considerar como infracción de las previstas en el artículo 76.4.a) la falta de sometimiento por parte de las federaciones a las auditorías e informes reclamados por el Consejo Superior de Deportes conforme al artículo 36.2.e) de la Ley del Deporte. Pero, en este caso, debe tenerse presente que la auditoría o informe estaría referida a la federación y sólo afectaría a las sociedades mercantiles por ellas creadas indirectamente en la medida en que sus datos fueran necesarios para conocer la verdadera situación patrimonial de la federación. C) En supuestos de excepcionalísima gravedad y previa ponderación del incumplimiento, podría plantearse la utilización de la potestad concedida por el artículo 8.a) de la Ley del Deporte de revocar la autorización de la federación deportiva Cuarta.

En cuanto a cómo afectan estas cuestiones a las subvenciones que las federaciones reciben de los Presupuestos Generales del Estado, si bien no parece admisible condicionar su concesión a que no se creen sociedades mercantiles, sí podrían supeditarse a que estas sociedades se creen y funcionen regularmente con arreglo a todos los requisitos de la Ley del Deporte así como a que las subvenciones siempre estén vinculadas a los fines deportivos de la federación. Igualmente cabría tener en cuenta los resultados económicos de estas actividades complementarias para la concesión de futuras subvenciones. Sin embargo, no parece posible condicionar la obtención de subvenciones al sometimiento del beneficiario en la contratación del gasto subvencionable a los principios de publicidad y concurrencia propios de la contratación administrativa.

Quinta. Como propuestas del lege ferenda se realizan algunas consideraciones genéricas y, en otros casos, se proponen textos de lo que podrían ser unos preceptos con rango de Ley que regulasen la materia y que lógicamente deberían incluirse en la Ley del Deporte. A través de una norma con rango de Ley podrían definirse las actividades complementarias de forma más extensa a como lo hace el artículo 36 de la Ley del Deporte; limitar expresamente las funciones o actividades que las federaciones pudieran desempeñar a través de sociedades mercantiles; poner claros límites a estas sociedades de carácter económico y patrimonial para que, a través de ellas no puedan soslayarse las limitaciones que de este carácter impone la Ley del Deporte a las federaciones, y especialmente la prohibición de afectar a las mismas recursos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado; o someter a autorización la creación o adquisición de estas sociedades mercantiles para la realización de actividades complementarias por parte de las federaciones deportivas.

Igualmente por norma del mismo rango cabría imponer a las federaciones y a estas sociedades normas sobre información y control por parte de la Administración, tales como remisión de cuentas o sometimiento a auditorías. Y, por último, desarrollar un régimen de infracciones y sanciones específico. Las competencias en la materia recaerían en el Consejo Superior de Deportes y, en cuanto a la autorización para la suscripción, adquisición o enajenación de acciones o valores que den derecho a las mismas, en la Comisión directiva.

Sexta. Como propuestas del lege ferenda se realizan algunas consideraciones genéricas y, en otros casos, se proponen textos de lo que podría ser un desarrollo reglamentario del artículo 36 de la Ley del Deporte. Este desarrollo, en primer lugar, debería delimitar qué son actividades complementarias desarrolladas por las federaciones diferenciándolas de las simples inversiones financieras que puedan realizar las federaciones para rentabilizar su patrimonio.

8A continuación debería especificar y desarrollar el concepto de actividades complementarias a que se refiere el artículo 36 de la Ley del Deporte. También podría el Real Decreto ocuparse de establecer obligaciones de información por parte de las federaciones deportivas respecto a estas sociedades, como desarrollo de la exigencia de información impuesta por la Ley del Deporte en el artículo 36.e) y, por ello, siempre por referencia a la situación patrimonial de la federación deportiva. Por último, el Real Decreto podría concretar que la infracción de las normas de la Ley del Deporte en materia de creación de sociedades mercantiles constituye la infracción tipificada en el artículo 76.2.d) de la Ley del Deporte.

EJECUCIÓN FORZOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS 9. AUTORIZACIÓN DE ENTRADA EN ESTABLECIMIENTO MERCANTIL Recurso de Apelación interpuesto contra Auto de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que denegó la entrada en un establecimiento mercantil para ejecutar un embargo administrativo. El fundamento de la denegación consistía en entender que el bien a embargar, un vehículo que había sido reparado por el establecimiento donde se encontraba, tenía una preferencia crediticia a favor del establecimiento, entendiendo que el crédito refaccionario impedía conceder la autorización solicitada 1.

ALEGACIONES I. Desde el punto de vista de la admisibilidad del presente Recurso de Apelación, la misma resulta de lo establecido en el artículo 80.d) de la Ley Jurisdiccional, al tratarse la resolución apelada de un Auto recaído sobre la autorización prevista en el artículo 8.5 de la citada Ley («autorización para entrada en domicilio y restantes lugares cuyo acceso requiere el consentimiento de su titular»). Por otro lado, el Recurso de Apelación se interpone, en un solo efecto, por quien está legitimado como parte solicitante, dentro del plazo de los quince días siguientes al de la notificación del Auto apelado y mediante escrito razonado que contiene las alegaciones en que se fundamenta el recurso, por lo que se cumplen los demás requisitos exigibles a tenor de los artículos 82 y 85.1 de la Ley Jurisdiccional. II.

El Auto recurrido, entiende que el derecho de retención alegado por el taller donde se encuentra el vehículo embargado, impide la ejecución del acto administrativo de embargo. Tras citar la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, de 7 de julio de 1987, extrae como fundamento para su decisión de manera críp- 1 Escrito elaborado el 19 de diciembre de 2000 por don Nicolás Valero Lozano, Abogado del Estado-Jefe del Servicio Jurídico Regional de la AEAT de Murcia 9tica, citando literalmente, «si el taller o concesionario dispone de ese derecho de retención oponible a terceros, habrá que rechazar la petición de la Agencia y mantener la posesión de aquel, sin perjuicio de la preferencia de los distintos créditos». Tal fundamento no nos parece ajustado a derecho, por dos razones fundamentales, en primer lugar la consecuencia que el Auto apelado extrae de la Sentencia citada no se corresponde con la correcta naturaleza del derecho de retención.

En segundo lugar, no tiene en cuenta las especialidades del acto administrativo para cuya ejecución se solicita autorización del Juzgado, especialmente desconoce la ejecutividad propia del mismo, y las especialidades del procedimiento administrativo de apremio. Analizaremos ambas cuestiones separadamente. III.

Analizando el tenor literal del artículo 1600 del Código Civil, precepto que sirve de fundamento al derecho de retención alegado de contrario, del mismo no puede extraerse que tenga el carácter de ser un derecho real, oponible erga omnes. El derecho de retención carece de un rasgo esencial de las garantías reales, cual es la atribución al acreedor de un derecho de preferencia. Asimismo, sólo con reservas, un sector minoritario de la doctrina atribuye al titular del derecho de retención la posibilidad de enajenar la cosa para hacer efectivo el crédito, entendiendo que, aun cuando existiese esa posibilidad de enajenación, en ningún caso sería una manifestación de una tutela preferencial del derecho de crédito del que derivaría el derecho de retención.

En consecuencia, lo que posibilita el derecho de retención es una mayor presión del acreedor sobre el deudor para que éste pague su deuda, pues, en otro caso, el deudor no podrá recobrar la cosa que se halla en posesión del acreedor. Ello conlleva la paradoja de que, existiendo derecho de retención, al acreedor pignoraticio le sería más útil ejercitar tal derecho que ejecutar la prenda, puesto que una vez ejecutada ésta tendría que soportar la preferencia de otros acreedores privilegiados situados en una posición graduatoria superior. Esta doctrina, relativa a la naturaleza del derecho de prenda, ha sido aceptada por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 24 de junio de 1941 (Aranzadi 1941/758), sentencia que aparece citada en la recogida por el Auto apelado, de 7 de julio de 1987, para reiterar la doctrina en ella contenida con carácter general.

En la citada sentencia de 1941, tras analizar los antecedentes históricos del derecho de retención, concebido en el Codex, como una excepción de naturaleza personal no ejercitable frente a terceros ajenos a la relación de crédito, llega a la conclusión de que «el derecho de retención otorgado al acreedor prendario, como prórroga de la facultad de retener que con la de enejenar, caracterizan el derecho de prenda, está limitado y circunscrito a las relaciones entre acreedor y deudor, y constituye defensa de éste y no privilegio con relación a terceros». En definitiva, la sentencia citada establece como doctrina la imposibilidad de oponer a quien no es parte de la relación de crédito el citado derecho de retención. Aun cuando la sentencia que sirve de fundamento al Auto apelado, de 7 de julio de 1987, parece establecer un principio distinto, el análisis detenido de la misma nos conduce a una conclusión diferente.

En efecto, en dicha sentencia, donde con cierta confusión se refiere al derecho de retención derivado de un mandato, aunque más bien parece referirse el fondo del asunto al derivado de un contrato de depósito, reconoce a favor del mandatario, o más propiamente depositario, la facultad de retener la cosa objeto de depósito, no sólo frente a quién realizó el mismo, al que califica de mandante, sino incluso frente al propietario de los bienes depositados, atribuyéndole la consecuencia de ser un derecho real oponible erga omnes. Pues bien, el artículo que sirve de fundamento a dicho derecho de retención, el 1730 del Código Civil, establece que «el mandatario podrá retener en prenda objeto del mandato hasta que el mandante realice la indemnización y reembolso de que tratan los artículos 1728 y 1729». Por tanto, es indudable que una interpretación finalista del precepto determina necesariamente entender que el derecho de retención supone prolongar la posesión hasta el momento del pago, o lo que es lo mismo, se establece una forma de compulsión al pago mediante la relativa a la restitución, a través de la prolongación posesoria.

Si de lo que se trata, como indudablemente resulta del precepto citado, y mutatis mutandis, del artículo 1600 del Código Civil es de presionar al deudor para el pago, es evidente que sólo frente al deudor puede oponerse la retención, pero no frente a quien es extraño a la relación contractual de crédito. O en otras palabras, teniendo el vínculo contractual un carácter estrictamente personal, conforme al artículo 1257 del Código Civil, igual carácter personal inter partes ha de tener la retención por vía de excepción. En definitiva, no cabe oponer a la Agencia Tributaria el derecho de retención, por ser este organismo ajeno a la relación de crédito inter partes.

Pero es más, no solamente es ajeno a dicho crédito sino que, además, el crédito que ostenta es privilegiado y anterior en el tiempo al crédito refaccionario del que deriva el derecho de retención opuesto por el taller. Por ello, la expresión «retener en prenda», del artículo 1600 CC ha de entenderse no en sentido técnico sino vulgar, como sinónimo de «garantía» en un sentido propio del lenguaje corriente, al que con conocida fre- 9cuencia acude nuestro Código Civil, y que debe ser tenido en cuenta por el intérprete, para determinar como exige el artículo 3.1 CC el sentido propio de las palabras al interpretar las normas jurídicas. Por lo expuesto resulta evidente que no cabe oponer el derecho de retención, con carácter general, a quienes no han sido parte en la relación de crédito de la que deriva tal derecho.

Este argumento sería suficiente para estimar el recurso interpuesto, no obstante, hemos de poner de manifiesto que la interpretación sostenida se refiere a relaciones privadas, y a créditos civiles, como civiles son los pronunciamientos sobre la materia, que deben ser modulados, cuando nos encontramos ante un derecho de crédito público, que tiene su fundamento en leyes especiales y posteriores a la normativa civil. La naturaleza del crédito público impide asimismo, conceder al derecho de retención virtualidad para enervar su eficacia. IV.

El análisis de los aspectos civiles del derecho de retención, en el que nos hemos detenido para demostrar que no sería fundamento suficiente para sustentar la posición del auto apelado, podría desenfocar la cuestión principal de la presente litis. En efecto, en la misma lo único que se discute es la negativa del Juzgado de lo Contencioso a conceder una autorización de entrada en un lugar cuyo acceso depende del consentimiento de su titular para ejecutar un acto administrativo. Ante tal petición, fundada en un indiscutible título válido, la providencia de apremio de fecha 23 de febrero de 2000, así como la providencia de embargo de fecha 7 de abril de 2000, y más concretamente la diligencia de 13 de junio de 2000, que declara efectivamente embargado el vehículo que se halla en poder del taller que niega su entrega, la negativa del Juzgado se basa en la existencia de un derecho del retenedor supuestamente preferente.

Pues bien, al fundamentarse de tal modo la negativa a la solicitud administrativa, se infringen distintos principios fundamentales en nuestro derecho administrativo. En primer lugar se ignora el principio de ejecutividad de los actos administrativos recogido en el artículo 56 de la Ley 30/1992, y desarrollado, en cuanto a sus efectos en el artículo 57 de la misma norma, al disponer en su número 1 «Que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten salvo que en ellos se disponga otra cosa». Siendo que los actos derivados del procedimiento de apremio son ejecutivos, no existe causa alguna para impedir su eficacia inmediata, paralizando la misma bajo el pretexto de la existencia de un derecho presuntamente preferente.

El principio general de ejecutividad hay que ponerlo necesariamente en relación con el carácter exclusivamente administrativo del procedimiento de apremio, conforme a lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley General Tributaria, así como con las facultades que en dicho procedimiento ostenta la Administración tributaria. Respecto a tales facultades, específicamente señala el artículo 133.3 de la LGT, que «Los órganos de recaudación desarrollarán las actuaciones materiales necesarias para la ejecución de los actos que se dicten en el curso del procedimiento de apremio». Precisando el número 4 del citado precepto que «Cuando en el ejercicio de estas facultades o en el desarrollo del procedimiento de apremio sea necesario entrar en el domicilio del afectado, o efectuar registros en el mismo, la Administración tributaria deberá obtener el consentimiento de aquél o, en su defecto, la oportuna autorización judicial» Por tanto, existiendo título ejecutivo habilitante del embargo, y siendo necesario para su efectividad la entrada en un recinto cuyo acceso depende del consentimiento de su titular, no existe razón jurídica alguna para denegar dicha autorización.

Negar la autorización por encontrarse los bienes en poder de un tercero significa, además, desconocer lo dispuesto en el artículo 116.2 del Reglamento General de Recaudación, que específicamente señala que no podrá oponerse al cumplimiento del embargo el depositario de los bienes embargados, y si lo hiciera podrá incoarse expediente sancionador, sin perjuicio de las acciones penales que procedan. Por ello el artículo 116.3 RGR señala expresamente «los órganos y agentes de recaudación están facultados por las leyes para llevar a cabo las actuaciones materiales para la aprehensión de los bienes objeto de embargo, incluso en los casos de negativa, obstrucción, inhibición o ausencia reiterada del deudor o depositario de los bienes.» Tal precepto traspone al ámbito tributario el principio de ejecutoriedad reconocido en el artículo 94 de la Ley 30/1992, que en ningún caso tiene como límite el supuesto derecho preferente del obligado a la entrega de la cosa, que habrá de hacerse valer por el procedimiento oportuno, en el presente caso por el ejercicio de la correspondiente tercería. Como conclusión, cabe extraer que el Auto apelado al desconocer la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos integrantes del procedimiento de apremio tributario, oponiendo a los mismos un derecho de carácter puramente civil, para negar la solicitud de autorización instada, infringe manifiestamente la ley administrativa, posterior y especial respecto a la ley civil en la que se fundamenta el Auto apelado, por lo que debe ser revocado, concediendo la citada autorización.

V. No ignora esta representación que el Auto apelado tiene como objetivo velar por los intereses económicos del depositario del vehículo, 9exagerando a nuestro juicio la tutela judicial del mismo, en términos análogos a los empleados por la Audiencia Provincial de Zaragoza en su sentencia de 29 de abril de 1993, que sostuvo para mantener la posesión del acreedor refaccionario que el fundamento de dicha resolución era evitar la indefensión del dueño del taller, para hacer efectiva la tutela judicial prevista en el artículo 24 de nuestra Constitución. Sin embargo, ignora que, a diferencia de lo que sucedía en los autos analizados por la Audiencia de Zaragoza, el acreedor refaccionario puede hacer valer su derecho de crédito, no solamente frente al deudor, sino también frente a la Administración tributaria, siendo lo procedente interponer, en el momento procesal oportuno, tercería de mejor derecho, si entiende que su crédito debe ser satisfecho con preferencia al de la Hacienda Pública. Sin embargo, de no concederse la autorización solicitada, sí se produciría una situación de indefensión material para la Administración tributaria, por cuanto teniendo un derecho de crédito anterior y correctamente documentado, se vería en la imposibilidad de hacerlo efectivo, por cuanto dependería de la exclusiva voluntad del poseedor del bien embargado continuar el procedimiento ejecutivo, utilizando para ello su derecho de retención.

Tal situación de indefensión material se pone de manifiesto en este momento, y a los efectos oportunos, para el caso de mantenerse la efectividad del Auto apelado. EXPROPIACIÓN FORZOSA 10. JUSTIPRECIO.

VALORACIÓN DE TERRENOS CLASIFICADOS COMO NO URBANIZABLES PERO PRETENDIDAMENTE ADSCRITOS A SUELO URBANO POR EL EXPROPIADO Alegaciones incluidas en las conclusiones formuladas en un proceso-masa, dirigido contra numerosas Resoluciones de 1995 sobre justiprecio del Jurado Provincial de Expropiación, sobre valoración de terrenos destinados a una infraestructura estatal (en particular, diversas instalaciones para ampliación del aeropuerto de Barajas), en que, frente a la valoración del Jurado de los terrenos según su clasificación como no urbanizables, el expropiado invoca su presunta calificación como urbanos adscritos a suelo urbano. La tesis defendida en dichas alegaciones ha sido acogida por el TSJ de Madrid en las numerosas Sentencias dictadas en este proceso-masa (entre ellas, y como ejemplo, S. de 23 de febrero de 2000, rec. 1948/95, Secc.

4.a) 1. I. Esta parte se afirma y ratifica en los hechos y fundamentos de derecho que en su día se expusieron, entendiendo que la eficacia de las alegaciones realizadas por esta representación no se ha visto desvirtuada por la prueba practicada. II.

Debe insistirse en la presunción de legalidad y acierto de que disfrutan los acuerdos de los Jurados Provinciales de Expropiación, presunción reiteradamente mantenida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, a la que ya se hizo referencia en la contestación a la demanda, y, como no podía ser de otra manera, también por la Sala a la que me dirijo. Dicha presunción ha de prevalecer cuando no se desvirtúa oportuna y cumplidamente en el período probatorio. En este sentido, entre otras muchas, cabe citar las sentencias de la Sala de 20 y 27 de mayo y 24 de junio de 1994 (Rec.

283/93, 33/93 y 879/92 s. 1.a). III. Dado que lo que se discute en la impugnación del justiprecio es una valoración, no podrá desvirtuarse la que confeccionó el Jurado, dotada de presunción de acierto, y hacer preponderar otra valoración distinta, sin 1 Escrito elaborado por doña Pilar Cancer Minchot, Abogada del Estado ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

10pruebas suficientes que lo acrediten. Como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 1993 (ar. 3698), «es jurisprudencia consolidada de esta Sala del Tribunal Supremo que las resoluciones de los Jurados de Expropiación gozan de la presunción “iuris tantum” de veracidad y acierto en sus valoraciones, que puede quedar desvirtuada en vía jurisdiccional cuando se acredite un notorio error material o una desajustada apreciación de los datos fácticos probatorio o infracción de los preceptos legales, reveladores de que el justiprecio señalado no corresponde al valor del bien o derecho expropiado [Sentencias de esta Sección Sexta de 12 de marzo de 1991 (ar.

1810), 4 de junio de 1991 (ar. 4611), 14 de octubre de 1991 (ar. 7883) y 27 de febrero de 1992 (ar.

861)], de manera que no es legítimo sustituir, sin pruebas que lo justifiquen, el criterio valorativo del Jurado por el del Tribunal». En el caso que nos ocupa, se ha practicado prueba pericial a instancia del recurrente, que se ha incorporado como documental al presente proceso. Pero entendemos que no se ha probado la identidad absoluta entre la finca valorada en el proceso en que se ha practicado, y la que nos ocupa, lo que debería llevar a no considerarla suficiente a los efectos de enervar la presunción de acierto del Jurado.

En todo caso,y aun cuando no se admitiese nuestra anterior alegación, debemos señalar que, por una parte, la pericial aportada como documental no ratifica plenamente la interpretación jurídica sostenida por la demanda, y por otra, debe ser objeto de crítica, por incurrir en numerosos errores y contradicciones. Comenzaremos resumiendo brevemente lo señalado por el perito: En su conclusión (A) se refiere al «sistema aeroportuario» (entendiendo por tal, al parecer, el conjunto de instalaciones actuales del aeropuerto de Barajas), de modo equívoco, pues su falta de referencia concreta al terreno podría llevar a pensar que las afirmaciones que aplica a dicho «sistema aeroportuario» (que es, según él, un sistema general adscrito a suelo urbano) las está aplicando también al terreno concreto que está valorando, lo que coincidiría con las tesis del recurrente; para ello, en el cuerpo del informe (pp. 18 y 19) realiza un estudio de la consideración de «sistema general» del Sistema Aeroportuario de Madrid-Barajas; sólo nos cabe señalar, en este punto, que las afirmaciones que realiza son inútiles, puesto que se refiere a un terreno que no es el objeto de valoración.

Pero ello no constituye sino uno más de los muchos equívocos e imprecisiones en que incurre el perito (dicho sea con todo respeto y en términos de estricta defensa), puesto que más adelante, al estudiar el terreno concreto que va a valorar, reconoce expresamente que estamos ante un terreno no urbanizable y no adscrito a sistema general alguno (p. 25, penúltimo párrafo). De modo que el perito no puede negar que está ante un suelo que en el planeamiento en vigor en el momento de la valoración está clasificado como suelo no urbanizable, y no calificado como sistema general ni adscrito, a dichos efectos, a suelo urbano alguno. El perito, una vez parte de lo hechos antedichos (primero, que el sistema aeroportuario en sí mismo considerado es un sistema general; y, segundo, que el terreno que nos ocupa está clasificado en el PGOU como no urbanizable y que dicho PGOU no califica dicho terreno como sistema general ni lo adscribe a suelo urbano ni urbanizable) comienza con sus contradicciones: si en la página 21 dice que, como suelo no urbanizable, «se tasará con arreglo al valor inicial y sin consideración alguna a su posible utilización urbanística», sin embargo en la página siguiente (p. 22) dice que se dan «los criterios de la aplicación del sistema de expropiación de la incorporación del suelo a un sistema general incluido en suelo urbano», lo que nos hace preguntarnos qué significa «incorporación» (a la que se refiere también en las pp.

20 y 31 de su informe), si ya ha negado expresamente que no está adscrito a suelo urbano; para continuar diciendo acto seguido que «También es cierto que el suelo que se expropia, en el momento de inicio del expediente, está clasificado como suelo no urbanizable»... Estas sucesivas contradicciones se comentan por sí mismas: el perito cree o quiere hacer creer que estamos ante una situación de «clasificación especial» (p. 25) atípica y absolutamente voluntarista (dicho sea con el debido respeto y en términos de estricta defensa) que justifica su peregrina conclusión de que hay que llegar al valor de los bienes por la vía salomónica de promediar el presunto Valor Inicial con el presunto Valor Urbanístico, en una decisión absolutamente inventada y no prevista en la legislación vigente. Debe llamarse la atención sobre el hecho de que el recurrente pasa por alto estas contradicciones del perito, y pretende en sus conclusiones que el mismo le ha dado plenamente la razón y ha valorado como suelo adscrito al urbano, cuando, por contra, las afirmaciones tajantes del perito sobre la clasificación y calificación del suelo según el planeamiento en vigor en las páginas antes citadas impiden tal conclusión, y el método valorativo que utiliza (el citado promedio) nada tiene que ver con la valoración del suelo urbano. Tenemos que destacar, igualmente, que no existe, como es obvio, tal «clasificación especial» a la que se refiere el perito: los suelos son urbanizables, no urbanizables o urbanos; permitiéndose excepcionalmente, y de acuerdo con el TRLS de 1992, que los sistemas generales no estuviesen en ninguna clase de suelo y sólo se adscribiesen a alguna de ellas a los efectos de su valoración y obtención.

Pero, fuera de ello, no existe ninguna «clasificación especial» consagrada legal ni jurisprudencialmente: si el perito pretende referirse con dicha expresión a la adscripción del suelo 10destinado por el planeamiento a sistemas generales según ha quedado indicado, ello no conllevaría una clasificación especial de los mismos, y, además, el perito ha negado expresamente que nuestros terrenos tengan tal calificación en el planeamiento como sistema general adscrito a suelo urbano o urbanizable (p. 25, penúltimo párrafo). En resumen, basta para invalidar toda la valoración del perito: 1.o el hecho de que prescinda de las clasificaciones de suelo previstas en la legislación vigente, para considerar en nuestro suelo una «clasificación especial»; 2.o que, correlativamente, prescinda también de los métodos de valoración del suelo contenidos en nuestra legislación aplicable, que dependen de la clasificación del suelo, con invención de una metodología propia, cuya inexistencia legal la descalifica por sí misma. 3.o y la incorporación evidente de plusvalías al justiprecio, derivadas presuntamente del futuro destino de los terrenos expropiados (pues uno de los factores promediados es el presunto Valor Urbanístico, obtenido teniendo en cuenta el presunto destino de construcción de un «sistema aeroportuario»), que han sido siempre excluidos por la Jurisprudencia, como razonamos cumplidamente en la Conclusión Cuarta.

En todo caso, y si bien entendemos que los argumentos anteriores son suficientes de por sí para invalidar su valoración, analizaremos : 1.o Cómo no concurren las circunstancias que justifican la valoración como suelo calificado de sistema general y adscrito a urbano (apoyada con la consideración de que el propio perito judicial ha negado que dicha calificación exista en el planeamiento para nuestros terrenos); 2.o Que no concurren las condiciones que jurisprudencialmente permiten la consideración del suelo como urbano, y, consecuentemente, su valoración como tal, según pretende el recurrente; 3.o Crítica técnica de todos los factores utilizados en la valoración pericial en sí mismos considerados. IV. IMPOSIBILIDAD DE QUE SE VALORE EL TERRENO QUE NOS OCUPA COMO DESTINADO A SISTEMA GENERAL ADSCRITO A SUELO URBANO O URBANIZABLE A) FALTA DE TAL PREVISIÓN EN EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO APLICABLE Resumiendo las alegaciones del recurrente en el caso que nos ocupa, éste considera que resulta inadecuada la valoración que ha realizado el Jurado del suelo como no urbanizable, debiendo ser valorado (insiste) como suelo urbano.

Y ello, porque, a su entender, debe prescindirse de su clasificación urbanística (suelo no urbanizable) en aras de su presunta calificación (suelo destinado a sistemas generales), que debe llevar a que se considere como suelo destinado a sistemas generales adscrito a suelo urbano, por entender que el sistema general en el cual se incluye está destinado a servir suelo urbano (el del municipio de Madrid). Y todo ello, con independencia de que lo que formalmente establece el PGOU del municipio a dichos efectos. Debemos comenzar destacando que no estamos ante una expropiación urbanística ni su finalidad es la obtención de terrenos destinados a un sistema general previsto en el planeamiento: en primer lugar, en el momento de iniciarse el expediente expropiatorio, y en el posterior momento al que debe referirse la valoración, los terrenos no estaban calificados por el PGOU como sistema general alguno, por lo que difícilmente la finalidad de la expropiación podría ser la ejecución del mismo: como resulta del acuerdo del Jurado, el proyecto se refería a la construcción de una pista de vuelo en el Aeropuerto de Madrid-Barajas.

Además, debe considerarse que la obtención de sistemas generales a la que se refiere la normativa que se pretende aplicable (arts. 59 y 60 del TRLS, declarados inconstitucionales, si bien después estudiaremos si, como parece pretender el recurrente, existe algún tipo de subsanación de tal inconstitucionalidad) está referida a la expropiación por las autoridades urbanísticas (municipio, fundamentalmente) de terrenos destinados a sistemas generales previstos en el PGOU (citado expresamente por los artículos señalados), y no a aquellos casos en los cuales se ejecuta una obra pública de infraestructura de ámbito supramunicipal, la cual no aparece de hecho reflejada en el planeamiento en nuestro caso, y cuando así lo hace (a posteriori) lo es como vía para facilitar la coordinación de actuaciones concurrentes en el territorio de diversas Administraciones Públicas, tal y como tiene declarado la Jurisprudencia: así, la STS de 17 de julio de 1987, relativa a la construcción de una autopista, dice expresamente que no estamos ante una actividad puramente urbanística, sino ante una gran obra pública, y la STS de 30 de septiembre de 1992 se refiere a que el Plan General de Ordenación Urbana tiene, en su caso, que «considerar la existencia» de dichas obras de infraestructura; de forma aún más clara, la STS de 25 de septiembre de 1987 señala, en cuanto a la constancia de una gran obra pública de infraestructura de carácter supramunicipal en el planeamiento, que puede y debe recogerse en el mismo sólo cuando el trazado esté ya definido, al corresponder el trazado a la Administración General del Estado, lo que evidencia que dichas obras de infraestructura supramunicipal no son consideradas como ejecución del planeamiento, sin perjuicio de que, insistimos, este pueda recogerlas a efectos de constancia y coordinación entre Administraciones Públicas, e incluso una vez que el proyecto ha sido ya aprobado, e iniciada e incluso finalizada su ejecución: así se establece en el aún vigente artículo 244.2 del TRLS de 1992, que impone que las grandes obras obliguen, «a posteriori», al planeamiento a adaptarse a ellas. 10Por tanto, si no estamos ante una expropiación urbanística, es decir, en ejecución del planeamiento urbanístico, a los efectos de obtener terrenos para sus sistemas generales, huelgan todos los argumentos de la recurrente sobre la valoración del terreno como expropiado para la ejecución de un sistema general, según los antiguos artículos 59 y 60 del TRLS o el 7.º de la Ley autonómica 20/1997.

Este ha sido el criterio de la Sala a la que tengo el honor de dirigirme, expresado en uniforme y constante doctrina: en lo referido específicamente a Barajas, podemos citar la Sentencia de 9 de diciembre de 1998, entre otras muchas, que señala: «Alega el recurrente que la expropiación debía haberse planteado en su conjunto dentro de un Plan Territorial de coordinación para la zona y no fraccionando el proyecto como ha hecho la Administración, por lo que entiende que debe definirse la expropiación de la finca expropiada como urbanística conforme a los Planes regulados por la Ley del Suelo y afecta a uno de los sistemas generales conforme al artículo 72.2.d) de dicha Ley. Pero es lo cierto que el Proyecto en cuestión consiste precisamente en el Proyecto de Expropiación titulado “Aeropuerto Madrid-Barajas. Expropiación de terrenos para el desarrollo de la nueva zona aeroportuaria.

Primera fase A y B. Pista de vuelo 01L-19R y calles de rodaje, y plataforma de estacionamiento de aeronaves, edificio terminal y accesos”, cuyo proyecto fue sometido a información pública pudiendo haberse hecho alegaciones al mismo por los afectados. Y por lo que respecta al carácter del suelo y su calificación donde está enclavada la finca expropiada, dado el carácter reglado del suelo, la calificación de suelo urbano viene dada formalmente por el planeamiento urbanístico, y no por la sujeción del terreno a la contribución territorial urbana (hoy Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana) o su mayor o menor proximidad a sistemas y obras de infraestructura relativas a servicios de carácter general, lo que en su caso podría afectar a expectativas de futuro, pero no para valorarse como suelo urbano. Por lo que, en definitiva, para la valoración de los bienes hay que atender a su clasificación como no urbanizables, como reconoce el Jurado de Expropiación en sus resoluciones, ya que no se expropiaron para un sistema general derivado de un Plan General de Ordenación, sino para un proyecto concreto.» Respecto de otras obras públicas de infraestructura y carácter supramunicipal, ha dicho la Sala a la que tengo el honor de dirigirme en numerosas ocasiones, entre ellas en la Sentencia de 4 de noviembre de 1998: «Como fundamento de la impugnación alega la clasificación del suelo expropiado como sistema general urbanístico que es conforme al concepto de propiedad y expropiación reconocido en la Constitución (...), estimando que la expropiación llevada a cabo lo es para la obtención de un sistema general con un destino urbanístico concreto, debiendo aplicarse las normas de valoración del suelo, aunque la finca no esté incluida en el Plan General de Ordenación Urbana, al considerar la expropiación para la carretera M-1000 como una expiación urbanística de un sistema general (...) La Resolución del Jurado que se impugna, aunque parte de la base de que los terrenos expropiados no tiene la consideración de sistema general adscrito a suelo urbanizable programado al no ser definido como tal en los documentos urbanísticos del municipio, (...) La Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 en sus artículos 58 y 60, establecía normas sobre valoraciones de terreno a expropiar para sistemas generales en suelo urbano o urbanizable, pero se refiere a terrenos calificados como tales en el Plan General Urbano; si se destinan por tanto a un sistema general no incluido en el Plan, no supone que hayan de valorarse como suelo urbano, sino conforme a las características y clasificación en el momento de la expropiación, pues no pude fijarse el valor en función del aprovechamiento urbanístico tipo o medio, del que carece, dado el carácter reglado del suelo urbano; y, como se deduce del artículo 36 de la LEF la valoración ha de hacerse conforme a la clasificación vigente al tiempo de llevarse a cabo».

En nuestro caso, la definición del proyecto expropiatorio es análoga a la de los proyectos tratados por las Sentencias, por lo que la antedicha doctrina es de plena aplicación. Además, insistamos en que el terreno que nos ocupa no aparece en el planeamiento como adscrito a suelo urbano ni urbanizable: baste observar que ninguno de los planes establecía previsión alguna respecto de su obtención, dato este imprescindible cuando se van a obtener sistemas generales por alguno de los sistemas de gestión urbanística; no existe ficha urbanística alguna dentro de aquél que determine que se trata de terrenos a obtener para Sistemas Generales, cuál es su forma de obtención, los plazos de ejecución, la previsión económica de su coste, etc., como se exige en tales casos. Como vemos, el elemento definidor está en la no inclusión de los terrenos concretos que nos ocupan por el PGOU en un sistema general, lo que constituye la diferencia esencial entre nuestro supuesto y el contemplado por las Sentencias que se citan de contrario (ver SSTS de 29 de enero de 1994 o 14 de enero de 1998, como indicadoras): en dichas Sentencias (que rompe con una línea anterior que negaba el carácter urbanístico de tales expropiaciones), se consideran las expropiaciones tratadas como urbanísticas porque el PGOU incluía los terrenos valorados en un «sistema viario» municipal, es decir, en un sistema general municipal, con independencia de que la Autoridad expropiante fuera excepcionalmente la Administración de Estado.

Y ello porque, al estar ante variantes, carreteras de circunvalación o travesías urbanas, a su cualidad de infraestructura viaria municipal se une su conexión con vías estatales, lo que determina la 10existencia de competencias concurrentes que justifican que se expropie por la Administración del Estado, pero sin dejar de ser, por ello, parte de la red viaria local y, por tanto, objeto de definición en el PGOU como sistema general del municipio, caso que no puede comparase al que nos ocupa en el que ni remotamente se contiene tal definición. B) EN TODO CASO, FALTA DE LOS REQUISITOS JURISPRUDENCIALES PARA QUE SE VALORE COMO SUELO URBANIZABLE Pero es que, aun cuando se admitiese, en hipótesis, la tesis del recurrente de que se expropia para un sistema general, en todo caso, nos centraremos razonar cómo no cabe realizar la valoración como suelo urbano (ni urbanizable) en la forma que pretende el recurrente, siguiendo, entre otros autores, a García Gómez de Mercado. Recordemos, para ello, que la Jurisprudencia admite, sin ningún problema, la existencia de sistemas generales en suelo no urbanizable (STS de 22 de junio de 1998, entre otras muchas).

La posibilidad de valorar el suelo destinado a sistemas generales como suelo urbanizable (no como urbano) ha sido reconocida por la Jurisprudencia sólo en el caso de que existan unos requisitos que en nuestro supuesto no concurren: SSTS de 29 de enero de 1994, 6 de febrero de 1997, etc. Esta doctrina Jurisprudencial ha quedado plasmada en la STS de 6 de febrero de 1997, que, con cita de las SSTS de 29 de enero de 1994 y 3 de diciembre de 1994 dice que «hemos declarado que el suelo: a) incluido en el planeamiento en los sistemas generales; b) fuera de los ámbitos delimitados en los planes normativos como suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, y c) destinado a complementar la infraestructura básica del municipio, debe ser clasificado, a efectos de su valoración urbanística, como urbanizable, pues aquellas infraestructuras han de implantarse en suelo urbano o urbanizable.» De dicha doctrina resulta: 1.o Como ya hemos anticipado en el fundamento anterior, que lo único que se plantea es la posibilidad de que el suelo, como máximo, se valore como urbanizable, no como urbano. 2.o En todo caso, para que se pueda valorar como urbanizable es necesario que se den una serie de presupuestos: a) que el terreno a valorar esté incluido en el planeamiento como sistema general: el actor sostiene que ello no es necesario, contradiciendo dicha doctrina judicial (nos remitimos de nuevo a las propias Sentencias citadas por el recurrente).

b) que el suelo esté «fuera de los ámbitos determinados en los planes normativos como suelo urbano, urbanizable y no urbanizable». En nuestro caso, el suelo que nos ocupa, como recoge expresamente la Resolución del Jurado y la contraparte no niega, está clasificado como suelo no urbanizable en el planeamiento, de modo que este requisito tampoco con- c) que el sistema esté destinado complementar la infraestructura básica del municipio. Este requisito tampoco concurre, porque, como reconoce el propio actor, no estaríamos ante una obra de infraestructura básica del municipio, sino (a lo sumo, y si se admitiese la tesis del actor de que se expropia para la ejecución de un sistema general), ante un sistema general supramunicipal, de ámbito nacional, destinado a proporcionar infraestructuras aeroportuarias y no previsto en el PGOU como tal sistema general.

Nuestro argumento viene plenamente sostenido por la legislación sobre la materia: recordemos que los artículos 59 y 60 del TRLS de 1992, se referían a sistemas generales situados o adscritos en relación con suelo urbano o urbanizable, no con suelo no urbanizable (los mismos han sido declarados inconstitucionales por el TC, y, en su caso, sería de aplicación el art. 7 de la Ley 20/1997, de la CA de Madrid, en relación con su disposición transitoria segunda). – Expectativas y plusvalías: Desde un punto de vista lógico, debemos señalar que negar la posibilidad de sistemas generales en suelo no urbanizable, como defiende el recurrente, llevaría al absurdo de que las grandes vías de comunicación, como las autovías o los ferrocarriles, se consideren como suelo urbano o urbanizable allá por donde pasen, de modo que unos terreno baldíos y lejanos de todo núcleo urbano pueden ver multiplicado muchas veces su valor por la única razón de que se comprendan en el trazado de una gran vía de comunicación.

Ello daría lugar al enriquecimiento injusto del propietario y, entendemos, a la infracción del artículo 36 de la LEF, puesto que la valoración pivotaría sobre el destino que va dar a los terrenos la Administración ejecutora del proyecto expropiatorio y sobre las plusvalías generadas por el mismo. La Jurisprudencia se ha planteado expresamente la cuestión referida en el párrafo anterior, si bien al interpretar la legislación anterior a la Ley 8/1990 en lo referente a la valoración de fincas no urbanizables en los supuestos de expropiaciones no urbanísticas, pues durante la vigencia de la Ley 8/1990 y el TRLS de 1992 (no declarados inconstitucionales en este punto), la imposibilidad de valorar expectativas urbanísticas de todo tipo hacía innecesario establecer la distinción entre expectativas propiamente dichas y plusvalías. Dicha Jurisprudencia diferenciaba entre las expectativas urbanísticas (que consideraba valorables por aplicación del art.