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2. 현행법상 대법관 임명제청의 요건과 절차 (1) 대법관 임명제청의 요건 대법관은 우리나라의 최고법원이자, 기본권보호와 권력통제의 최후적 보장기관으로서의 성격을 갖는 대법원을 구성하는 요소로, 자체로서 헌법기관이다. 우리 헌법은 대법관 임명에 관하여 “대법관은 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다”고만 규정하고, 어떤 요건을 갖춘 자가 대법관의 자격이 있는지에 대하여는 침묵하고 있다. 이는 대법관 직위의 헌법적 중요성을 고려하여 대법관 임명에 입법부ㆍ행정부ㆍ사법부 전부의 숙고와 승인을 거치도록 하되, 그 객관적 요건에 대하여는 대법원장의 제청권, 국회의 동의권, 대통령의 임명권을 형해화하지 않는 범위 내에서 시대정신을 반영하여 민의의 총화인 법률로 정할 수 있도록 유보한 것으로 해석된다. 이에 ｢법원조직법｣은 대법관의 요건으로 15년 이상 ① 판사ㆍ검사ㆍ변호사, ② 공공기관 법률사무 종사 변호사자격자, ③ 법학교수 종사 변호사자 격자의 경력이 있을 것을 규정하여, 판사ㆍ검사 ㆍ변호사 및 공공기관 경력자, 교수 경력자를 대법 관의 임명제청대상으로 병렬적으로 규율하고 있다.

(2) 대법관 임명제청 절차의 문제점 2011년 7월 ｢법원조직법｣ 개정에 의해 대법 원장은 대법관후보추천위원회의 추천을 받아 대법관후보를 임명제청하게 되었다. 이번 임명제청은 사상 최초로 대법관후보추천위원회의 추천 절차를 거친 것이다. 동법은 선임대법관, 법원행정처장, 법무부장관, 대한변호사협회장, 한국법학교수회장, 법학 전문대학원협의회이사장, 대법관이 아닌 법관 1 인과 학식과 덕망이 있는 사람으로서 변호사 자격을 가지지 아니한 사람 3인(1인 이상은 여성 이어야 함)의 총 10인으로 대법관후보추천위원 회를 구성하도록 하고 있다. 동법이 대법원장이 재량으로 임명제청하던 것을 대법관후보추천위원회를 구성하여 그 추천을 받아 임명제청하도록 한 것, 그리고 위원회 구성에 있어 학계인사와 재야인사를 당연직 위원으로 규정하고, 비법조인을 3인 이상, 여성을 1인 이상 지명직 위원으로 선발하도록 한 취지는 종래의 고위법관 위주의 승진발탁을 자제하고 보다 다양한 사회적 목소리를 대법원 내에 담을 수 있도록, 대법관 임명제청 과정에서부터 보다 넓은 사회적 의견을 경청하도록 하는 데에 있는 것으로 이해된다.

4. 시사점과 개선방향 앞서 살펴본 바와 같이 우리 헌법과 ｢법원조직 법｣은 대법원 구성을 다양화하여 기본권 보장과 민주주의 확립에 있어 다각적인 법적 모색을 가능하게 하는 것을 근본 규범으로 하고 있다. 더욱이 합의체로서의 대법원 원리를 채택하고 있는 것 역시 그 구성의 다양성을 요청하는 것으로 해석된다. 이와 같은 관점에서 볼 때 현직 법원장급 고위법관을 중심으로 대법원을 구성하는 관행은 개선할 필요가 있는 것으로 보인다.

한편 2011년 7월 ｢법원조직법｣ 개정을 통해 대법관후보추천위원회제도를 도입한 것은 대법관후보추천에 다양성을 법제도적으로 보장하기 위한 것이다. 그런데 제도 운영에 있어 위원회가 보수적으로 구성되어 종래와 다름없는 임명제청이 이루어지고 있다는 점에서, 입법취지가 몰각 되는지 우려되고 있다. 현행법은 대법원이 유사한 경력 출신의 현직 고위법관 출신의 모임이 아니라, 보다 다양한 법적 시각이 제시되고 논의될 수 있는 장이 되어야 함을 요청하고 있다. 향후 대법관후보의 임명제청에 있어, 그리고 대법관후보추천위원회의 구성에 있어 이와 같은 요청을 보다 진지하게 반영할 필요가 있다.

1. 들어가며 공무원은 성실 의무, 복종 의무, 청렴 의무, 품위유지 의무, 정치운동 금지 의무, 집단행위 금지 의무 등을 준수하도록 법(｢국가공무원법｣, ｢지방공무원법｣)에 규정되어 있으며, 이러한 의무를 위반한 경우 징계의 대상이 된다. 이렇듯 공무원에게 다양한 의무를 부과하는 것은 공무원이 국민 전체에 대한 봉사자이자 국민에 대한 책임이 있음을 규정한 헌법정신을 실현하고, 공직기강을 확립하며, 이를 통해 국민에게 민주적이며 능률적인 행정 서비스를 제공하고자 하는데 목적이 있다.

2. 공무원 직무 관련 범죄 발생시 공무원의 신고ㆍ고발 제도 (1) 법률 ｢형사소송법｣ 제234조 제2항은 ‘공무원은 직무를 행함에 있어 범죄가 있다고 사료된 때에는 고발하여야 한다’고 규정하여 공무원의 직무상 고발을 의무사항으로 정하고 있다. 또한 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제56조는 ‘공직자는 그 직무를 행함에 있어 다른 공직자가 부패행위를 강요 또는 제의받은 경우에는 지체없이 이를 수사기관ㆍ감사원 또는 국민권익위원회에 신고하여야 한다’고 규정하여 공직자의 부패행위 신고의무에 대해 정하고 있다.

(3) 공무원 직무관련 범죄 신고ㆍ고발에 대하여 법령을 마련한 이유 위에서 살펴본 바와 같이 공무원 직무관련 범죄의 신고 및 고발을 의무로 규정하고 이에 관하여 세부 지침까지 마련하고 있는 이유는 직무 관련 범죄에 대해 수사기관의 인지에 의한 수사가 이루어질 수도 있지만, 공직사회 내부의 부패사건은 살인ㆍ강도 등 사건처럼 피해자가 있다거나, 그 실체가 외부에 드러나지 않은 경우가 많기 때문이다. 그리고 내부 자정작용을 통하여 공직사회 스스로 부패행위를 척결하는 것이 바람직하다는 판단에 기인한 것으로 볼 수 있다.

(4) 각급 기관의 직무 관련 비위사실 발생에 대한 고발 현황 국회입법조사처는 2012년 4월부터 6월까지 중앙행정기관 및 16개 시ㆍ도에 대해 2005년 이후 각급 기관의 직무관련 비위사실에 관한 기관측 고발 현황에 관한 조사를 실시한 바 있다. 이에 서울특별시를 제외한 각급 기관에서 회신을 하였는바, 법무부, 국세청, 인천광역시 순으로 검찰 고발 건수가 많은 것으로 드러났다. 그러나 대다수의 기관이 중대한 비위사실을 적발하더라도 내부 징계 외에 별도로 수사기관에 고발을 하지 않은 것으로 나타났다.

(2) 호주 호주 퀸즈랜드는 내부고발자 보호법(Whistle blowers protection Act, 1994)을 통하여 공무원이 공공영역에 영향을 미치는 불법, 과실, 부당한 행위 등에 대하여 제보 또는 신고하도록 규정하고 있다. 본 법은 공무원이 타 공무원의 불법행위, 부패행위를 관련 기관에 제보하도록 한다는 점에서 우리나라의 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣상 공무원의 신고의무와 유사한 측면이 있다. 호주 내부고발자 보호법의 특이점으로는 공직비리 제보자 보호가 매우 강화되어 있다는 것인데, 예를 들어 보복 위험을 제거하기 위하여 인사위원회에 타 기관 등으로 인사이동을 청구할 수 있는 권리까지 보장하고 있는 점은 주목할 만하다.

(3) 독일 독일은 공무원의 부패방지를 위한 개별법을 별도로 두고 있지 않다. 그러나 연방행정지침 등을 통하여 각 행정관청에 부패방지를 위한 담당관을 임명하고, 담당관 및 기관의 상사가 부하직원을 감시하고 감독하도록 함으로써 감독의무자가 부패행위를 신고하도록 의무화 하고 있다. 부패방지를 위한 담당관으로 지정된 자는 부패행위를 한 혐의가 있는 자를 조사하고, 그 혐의 사실을 해당 기관의 책임자에게 보고하며, 형사소추 여부에 관한 조언자로서의 역할을 담당하게 된다. 부패행위에 대한 신고의무 또는 보고의무를 위반한 담당관 등은 연방공무원징계법에 따라 징계 대상이 된다.

4. 현행 제도의 문제점과 개선방안 공무원 직무관련 범죄 발생시 공무원의 신고ㆍ고발 제도의 문제점은 다음과 같다. 우선, 현행 제도는 공무원 범죄의 고발의무와 절차에 관한 규정은 두고 있다. 그러나 이러한 의무를 불이행한 경우에 어떤 처벌이나 징계를 받는지에 관한 명확한 규정이 없어 실효성이 없다는 지적이 있다. 실제 공무원의 범죄행위 보고 및 고발의무 불이행을 이유로 징계 처분 또는 형사처벌이 이루어진 사실을 발견하기는 어렵다. 이는 현행 ｢형사소송법｣, ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣의 규정이 선언적 규정에 해당하고, 각급 행정기관 내부 지침 역시 고발대상 사건의 묵인에 대한 책임으로 ‘엄중한 처벌 조치를 취할 수 있다’라는 정도로만 규정하고 있어 사실상 범죄행위의 고발을 강제할 수 없기 때문이다. 다음으로, 공무원 범죄를 고발하더라도 내부 고발자에 대한 조직 내 보호 장치 등이 제대로 기능하지 못하는 점도 사실상 고발을 불가능하게 하는 요인으로 작용한다.

앞서 지적한 바와 같이 직무상 범죄를 발견한 경우에도 수사기관의 고발의무를 강제하고 있지 않다 보니, 조직 내부의 온정주의 또는 제 식구 감싸기 식의 문화가 작용하여 직무상 고발이 사실상 불가능하다. 그리고 내부 신고자에 대한 신변보호가 제대로 이루어지지 않기 때문에, 조직생활을 유지하려는 자에게 직무관련 범죄에 대한 고발을 기대하기 어렵게 되어 있다. 이러한 문제점에 대한 개선방안으로 부패행위에 대해 범죄혐의가 명확한 경우는 반드시 신고ㆍ고발하도록 하는 의무 규정에서 한걸음 더 나아가, 신고ㆍ고발 의무 불이행을 징계 사유의 하나로 명확하게 규정하는 방안을 들 수 있다. 또한 현재는 통상 기관 내 감사담당관실등에서 해당 비위행위에 대한 조사, 징계의결 요구, 검찰 고발여부 등을 결정하게 되는데, 감사담당관을 조직 내부자들의 순환보직으로 할것이 아니라 외부 전문인력으로 충원하거나, 독립적인 별도의 기구로 분리시켜 감찰기능을 강화하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다.

1. 들어가며 2012년 8월 31일로 위성 디지털 멀티미디어 방송(Digital Multimedia Broadcasting, 이하 DMB) 서비스가 종료된다. 2012년 7월 5일, 방송통신위원회는 위성 DMB 가입자 수가 크게 줄었기 때문에 사업개선 가능성이 없다고 판단하여, DMB 사업자인 SK텔링크가 신청한 위성 DMB 사업 종료 신고를 수리했다. 이에 따라 신규 가입자 모집은 중단되고, 기존 가입자에게는 현금으로 1만 원씩 보상금이 지급된다. 이로써 2005년 5월 상용서비스를 시작하여 최대 가입자 205만 명에 이르렀던 위성 DMB 서비스는 7년 만에 종료되고, 지상파 DMB 서비스만 남을 전망이다. 그러나 위성 DMB 서비스에 대해서는 이미 오래 전부터 폐지론이 지속적으로 제기된 바 있기 때문에, 이번 조치는 너무 뒤늦은 것이라는 비판도 제기되고 있다.

2. DMB 추진과정과 현황 (1) 서비스 도입과 확대(2005-2007년) 방송통신위원회는 2003년에 DMB 도입방안을 발표하였고, 2004년 3월「방송법」을 개정하여 DMB 도입의 법적 근거를 마련하였다. 이에 근거하여 2005년 5월과 12월에 연이어 위성 DMB와 지상파 DMB 서비스를 시작하였다. 초기 DMB 서비스의 인기는 폭발적이었는데, 1년 만에 전체 DMB 이용자 수는 600만 명, 2년 반 만에 1천만 명을 돌파하였다. 또한 DMB 서비스는 CDMA에 이은 전략 수출상품으로 주목받았다. 정부는 DMB 기술의 해외 진출을 위해 2004년부터 여러 국가에서 로드쇼 및 시연회 개최, 통신방송관련 전시회 참석, 국제심포지엄을 개최하였지만, 지상파 DMB 유라시아 벨트나 우리나라 주도 글로벌 DMB벨트 구축은 실현되지 못했다. 서비스 초기에 제시된 핵심 원천기술 개발→국제 표준 반영→세계시장 진출이라는 모델은 본격적인 시장이 열리지 않아, 해외시장 확대로 이어지지 않아 실현되지 못하였다.

3. 위성 DMB 실패요인 (1) 일관성 없는 정부정책 정부는 초기에 수천억 원을 투자하여 시작했던 위성 DMB가 시장에 안착하기도 전인 출범 1년도 안돼 지상파 DMB라는 대안미디어를 허가하였다. 처음부터 무료 서비스를 원칙으로 하는 지상파 DMB와 유료 서비스를 지향하는 위성 DMB간의 경쟁에서 위성 DMB가 패배할 수 밖에 없음은 당연한 것이라 할 수 있다. 문제는 그렇게 강행한 지상파 DMB 서비 스도 스마트폰 보급과 N스크린의 확대 때문에 위성 DMB의 전철을 밟을 가능성이 높다는 것이다. (2) 기술발전과 대안서비스의 등장 2010년 말에 도입된 스마트폰 서비스의 국내이용자는 약 2년여 만에 3천만 명에 이르고 있다. 스마트TV나 N스크린 등 다양한 대안미디어가 확대되고 있는 상황에서 위성DMB에 대한 수요 감소는 이미 예견되어 오던 사실이었다. (3) 수익모델 창출의 실패 위성 DMB는 지속적으로 수익모델 발굴에 실패하고 있다는 비판을 받았다. 지상파재전송 불가능, 무료 서비스인 지상파 TV와의 경쟁 때문에 수익을 창출할 수 있는 구조가 전무하였던 것이다. 그로 인해 야기되는 위성 DMB와 지상파 DMB간의 격차는 [그림 2]에서 나타나듯이 2007년부터 더욱 급격히 확대되었다.

신기술의 경우 서비스의 상용화 후에도 서비스 확대를 위한 구체적인 조건이 분명히 드러나는 가치사슬구조가 제시되어야 한다. 그러나 2005년 DMB상용화 이후, 가장 강력한 위협요인으로 작용한 스마트폰 시대의 도래에 대해 위성 DMB 서비스는 대체할 수 있는 가치사슬구조를 마련하지 못하였다. 특히, 위성 DMB 단말기조차 생산이 중단된 상태에서 결국은 서비스 종료의 시기만 기다리고 있는 수동적인 대응 모습만 나타난 것이다. 더구나 국내 토종기술을 글로벌 스탠더드로 확장하겠다는 계획은, LTE에 밀려나고 있는 WiBro 사례와 같이, 정부의 체계책으로 평가되었다.

5. 맺음말 위성 DMB 종료가 발표되면서, 시장의 관심은 벌써 비워지는 2.6GHz 주파수로 쏠리고 있다. 2.6GHz 주파수는 매우 인기가 높은 주파수 대역이기 때문에, LTE용으로 쓰일 것이라는 예측도 제기되고 있는 것이다. IT 기술의 등장속도와 생존시간 등을 고려할 때, 위성 DMB서비스의 퇴장은 어쩔 수 없는 시대적 흐름이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 시티폰, 현재의 위성 DMB, 앞으로 Wibro 사례 등을 통해 향후 뉴미디어 정책 마련에 대한 교훈을 얻어야 할 것이다. 정부는 향후 뉴미디어 서비스를 도입함에 있어, 미래 시장에 대한 현명한 예견, 기술발전의 현황 및 국내외 시장의 성숙도를 충분히 파악한 후, 뉴미디어 정책을 구축하여 정책 실패를 줄여야 할 것이다.

1. 들어가며 최근 언론 보도에 따르면 우리나라와 미국 간의 ‘한ㆍ미 원자력협정’을 개정하기 위한 협상과정에서, 미국이 우리나라의 ‘사용 후 핵연료의 건식 재처리’(파이로프로세싱, Pyro-processing)에 대해서는 부분적 허용을, 우라늄 농축에 대해서는 절대불가라는 입장을 취하고 있는 것으로 알려졌다. 이는 기존의 미국입장에서 한 발 물러선것이다. 최근까지만 해도 미국은 우리나라가 ‘우라늄 농축시설’뿐만 아니라, ‘사용 후 핵연료 재처리시설’ 을 보유하는 것에 대해서도 절대불가방침을 고수해 왔기 때문이다. 그러나 동 협정에 대한 협상이 아직까지 진행 중에 있기 때문에, 최종적인 결과를 예단하기는 어려운 상황이다. 이 글은 ‘한ㆍ미 원자력협정’ 체결 및 개정과정과 주요 내용을 개관하고, 동 협정의 개정을 둘러싼 제 쟁점을 정리한다. 그리고 이를 토대로 우리나라가 고려해야 할 향후 과제를 제시하고자 한다.

(2) 원자력의 안전성 최근 일본 후꾸시마에서 발생한 원전사고나 1986년에 발생한 체르노빌 원전사고로인해 수많은 사상자와 재산피해가 발생하면서, 원자력은 인류에게 매우 위험한 물질로 인식되기도 한다. 다른 한편 원자력이 석유나 천연가스 등의 화석에너지와 달리 가격이 저렴할 뿐만 아니라, 지구온난화를 초래하는 이산화탄소를 생성시키지 않기 때문에 인류가 기댈 에너지원으로 인식된다. 이에 따라 세계 주요국들은 원자력을 이용하면서도 사고 예방과 사고 시 피해를 최소화하기 위한 노력을 기울이고 있다. 그 실례로 독일의 경우는 원자로 규모를 축소하는 정책을 펼치고 있다. 같은 맥락에서 우리나라에서도 원자력 사용에 대한 우려의 목소리가 커지고 있다.

(4) 비용문제 일부에서는 핵재처리권 확보를 통해 연간 3억 달러가 넘는 원자력 발전 연료용 농축 우라늄 수입비용을 절약할 수 있다는 점 등을 들어 핵재처리권 확보를 지지한다. 그러나 프린스턴대 핵학자인 힙펠(Frank von Hippel)교수는 2009년 4월 일부 국가는 재처리 시설을 확보하고 있음에도 불구하고, 비용문제로 재처리 시설을 사용하지 않는다고 밝힌 바 있다. 이와 같은 맥락에서 미국의 경우도 비용문제로 1972년 이후 상업용 원자력발전소에서 사용한 연료를 재처리하고 있지 않는 것으로 알려져 있다.

‘한ㆍ미 원자력협정’ 개정방향에 대한 우리나라와 미국 간의 의견차이로 인해, 동협상결과에 대해선 아직까지 확실한 것이 없어 미리 예단하기 어려운 측면이 있다. 또한 최근 후쿠시마에서 발생한 원전사고로 인해, 원자력의 평화적 이용에 대한 부정적인 여론이 설득력을 얻고 있다. 그럼에도 불구하고 ‘한ㆍ미 원자력협정’이 원자력의 평화적 이용에 대한 우리의 권한과 선택을 제약하고 있다는 점에서, 우리나라의 국제적 위상에 부합하지 않는 측면이 없지 않아 있다. 따라서 이번 협상을 통해 우리의 선택과 결정에 따라, 원자력이 평화적으로 사용될 수 있도록 ‘한ㆍ미 원자력협정’이 개정될 수 있도록 적극 노력해야 할 것이다.

3. 개정안에 관한 논의 이러한 특경가법의 개정안에 대한 재계의 반발이유는 크게 두 가지이다. 하나는 재벌이라는 특정계층을 겨냥하여 형벌을 가중하는 입법으로 표적입법에 해당한다는 것과, 또 다른 하나는 업무상 배임죄의 기준이 모호하여 자칫하면 ‘귀에 걸면 귀걸이, 코에 걸면 코걸이’가 될 가능성이 높다는 것이다. (1) 표적입법 해당성 개정안에 대하여 기업총수라는 특정계층을 가중처벌의 대상으로 한다는 발상 자체가 법치주의에 어긋나는 것으로, 비록 개정안이 ‘재벌총수’나 ‘대기업 오너’를 특정하지 않고 범죄액수에 대한 형량 자체를 높인다는 것이지만, 입법목적 자체를 두고 위헌성을 다툴 여지가 크다고 비판하고 있다. 하지만 특경가법은 특정재산범죄에 대하여 그 이득액에 따라 형을 가중하는 방식으로 규정하고 있기 때문에, 그 이득액의 구분 및 그에 따른 법정형의 결정은 입법권의 재량으로 보아야 한다. 업무상 배임죄의 경우 주로 기업활동과 관련된 경우가 대부분으로, 비록 개정안의 제안이유에서 ‘기업인’이라고 적시되어 있지만, 그로 인하여 바로 ‘재벌총수’ 또는 ‘대기업 오너’라는 집단을 바로 특정할 수 없다. 뿐만 아니라 입법목적 자체를 두고 위헌성을 다툰다 하더라도 본 개정안의 특정조항이 아니라 특경가법의 목적, 즉 동법 제1조의 “이 법은 국민경제윤리에 반하는 특정경제범죄에 대한 가중처벌과 … 경제질서를 확립하고 나아가 국민경제발전에 이바지함을 목적으로 한다”는 규정 자체에 대한 위헌성을 다투어야 할 것이다. 왜냐하면 본 개정안은 ‘경제질서확립’ 및 ‘국민경제 발전에의 이바지’라는 특경가법의 목적에 부합된 입법안이라고 보아야 하기 때문이다. (2) 배임죄의 모호성 배임죄는 타인의 사무를 처리하는 자가 그 임무에 위배하는 행위로 재산상의 이익을 취득하거나 제3자로 하여금 이를 취득하게 하여 본인에게 손해를 가함으로 인해 성립하는 범죄이다. 배임죄를 통하여 기업경영과 관련된 행위를 처벌하는 것에 대한 반대의견이 존재하는 것 또한 사실이다. 즉, 판례가 경영판단과 법적 판단의 구조적 차이를 무시하고 실패한 경영행위를 범죄화하기 위하여 재산범죄 중 가장 보충적으로 적용 되는 배임죄 규정을 ‘포괄구성요건’처럼 운영하고, 경영실패가 민사불법을 넘어 형사처벌이 필요한 범죄로 규정하는 것은 경영자에게 경영실패의 결과책임을 묻는 것으로 형법상 책임원칙에 반하며, 형법의 보충성 원칙을 포기하고 경영과 시장의 윤리화를 위한 최우선수단으로 만드는 것이라고 비판하는 견해가 그러하다.

물론 배임죄가 포괄구성요건으로 사용되어 광범위하게 적용되고 있는 것은 사실이다. 그러나 우리나라에서 기업활동에 대해 배임죄의 적용이 확대된 것은 그 만큼 기업활동에서 반 사회적 행위가 많이 일어났었다는 점을 반영한 것으로 이해된다. 즉, 정경유착, 총수의 제왕적ㆍ독단적 경영, 부당거래와 분식회계, 불법적인 비자금 조성, 탈법적 증여로 인한 기업승계 등으로 요약되는 우리의 기업경영 모습은 시장질서의 근간을 위협하는 명백한 반시장적 행위이다. 그리고 이번 개정안을 통해서 규제하고자 하는 것 또한 정당한 경영판단에 의한 실패가 아니라 경영판단을 빙자한 부당한 비자금 조성, 회사자금의 사적 편취 및 편법적인 경영권 승계 등이다. 이러한 행위를 엄중하게 처벌하기 위한 형사법적 대응은 입법형성의 범위를 벗어나는 것으로 보기 어렵다. 특히 형사처벌을 법률효과로서 가지고 있는 형법규범은 부정적 평가 또는 부정적 의사결정이 내려진 행위를 해서는 안된다는 행위규범이 제시되는 것으로, 본 개정안은 앞으로 부정한 목적이나 수단을 통한 불법적ㆍ탈법적인 경영을 자제할 것을 주문하는 것으로 이해하면 충분하다고 본다.

4. 추가적 대안의 제시 개정안의 제안이유에서 밝힌 것처럼 기업인의 경제범죄에 대하여 집행유예 선고를 방지하고자 하는 목적이라면, 또 하나 생각할 수 있는 대안이 법관의 작량감경을 제한하는 것이다. ｢형법｣ 제53조는 법관의 재량에 의한 작량감경을 규정하고 있다. 이에 따르면 법관은 단지 ‘범죄의 정상에 참작할 만한 사유’가 있는 경우 그 재량으로 법정형을 1/2까지 감경할 수 있다. 하지만 작량감경의 기준 및 방법에 관하여 아무런 규정도 없다. 이에 법관은 피해자와의합의, 범죄전력 없음, 우발적ㆍ충동적 행위, 반성, 피해자 측의 관대한 처벌요청, 피해경미 등의 이유를 들어 작량감경을 한다. 이 때문에 작량감경의 여부 및 그 정도가 법관의 자의적 판단에 의하여 이루어지고 있는 실정이다.

따라서 ｢형법｣ 제53조의 작량감경은 법관의 자유재량이 아닌 기속재량으로 보아야 할 것이다. 이럴 경우 법관의 작량감경에 관한 재량을 어느 정도 입법을 통한 제한이 가능할 것이다. 현행 작량감경제도의 문제점은 법관의 자의에 의한 형량감경이 가능하다는 점과 판결문에 작량감경에 대한 이유를 구체적으로 적시하지 않아도 되기 때문에, 상급심에서 작량감경에 대한 적정성을 판단할 수 없다는 점이다. 이런 문제점으로부터 작량감경에 대한 다음과 같은 대안을 도출할 수 있다: 1) 법관의 재량에 의한 작량감경사유를 명시적으로 규정하고, 2) 범죄의 정상에 비추어 감경사유가 월등한 경우 법정형의 하한 이하로 감경할 수 있도록 명시적으로 규정하며, 3) 법률상 감경과 구별하기 위하여 명시적 감경사유 중 두 가지 이상에 해당하는 경우에만 감경할 수 있도록 하고, 4) 감경의 정도는 법정형의 3/4까지만 가능하도록 하며, 5) 수개의 감경사유가 존재하는 경우 1회에 한하여 거듭감경할 수 있도록 하여 작량감경으로 인하여 최고 법정형의 1/2까지만 감경할 수 있도록 한다. 또한 6) ｢형사소송법｣ 제323조를 개정하여 작량감경을 하는 경우 판결문에 그 이유를 구체적으로 명시하도록 하는 조항을 신설한다.

1. 들어가며 지난 6월 26일부터 27일까지 이틀에 걸쳐서 국가 수준 학업성취도평가(이하 “평가”라 함)가 실시되었다. 평가의 실시목적은 학생 개개인의 학업성취 수준을 파악하고, 기초학력 미달학생의 학습결손을 보충하며, 교수-학습 방법의 개선을 통해 학력을 향상시키고, 교육과정 개선 및 행·재정적인 지원의 기초자료로 활용하려는 데 있다. 그러나 평가실시 과정에서 비교육적인 행위들이 발생하고 있고, 평가 실시 및 공개에 대한 찬ㆍ반 논란이 제기되고 있다. 그리고 평가결과의 활용이 평가목표 달성에 적합한지에 대한 의문이 제기되고 있고, 전수평가 방식을 표집평가 방식으로 변경해야 한다는 주장도 있다. 이 글에서는 평가실시 및 결과활용 현황과 쟁점을 분석하고, 개선방안을 제시하고자 한다.

2. 평가실시 및 결과활용 현황 학생의 학업성취도를 파악하기 위한 평가는 1986년부터 다양한 명칭으로 시도되었다. 2002년부터 표집평가 방식의 평가가 도입되었고, 현 정부가 출범한 2008년부터 전수평가 방식으로 전환되었다. 2012년에는 특성화고와 마이스터고가 평가대상에서 제외되었고, 7월 중순이던 시행일이 6월말로 조정되었다. 학교 학업성취도 향상도 공시 범위가 고교에서 중ㆍ고교로 확대되었고, 평가 관련 비위학교에 대한 행ㆍ재정 불이익 조치 및 비위교원에 대한 처벌 강화방침도 발표되었다. 교육과학기술부(이하 “교과부”라 함)는 2011년 평가결과를 활용하여 기초학력 미달학생 밀집학교 650개교를 ‘학력향상형 창의경영학교’로 지정하여 총 190억 원을 지원하였고, 지속적으로 기초학력 보장정책을 추진하겠다고 밝혔다. 그리고 평가결과를 학생ㆍ학부모에게 공개하여 단위학교의 교육적 상황과 성과를 객관적으로 파악할 수 있게 하고, 학교 간 ‘잘 가르치는 분위기’를 확산하겠다고 밝혔다.

(2) 평가방식 변경 논란 교과부는 교육목표의 효과적인 달성을 위해 평가의 실시 및 공개가 필요하다고 주장하고 있다. 그러나 학생ㆍ교사ㆍ학교ㆍ지역간 경쟁을 심화시키고 사교육비를 증가시키며 각종 비교육적인 행위가 나타나고 있으므로, 표집평가 방식으로 변경해야 한다는 반대의견이 있다. 제19대 국회에도 관련 법률안이 발의되었다. 제19대 국회에는 “해당 학년 전체 학생수의 100분의 5 이내의 표본을 선정하여 실시”하도록 규정한 ｢초ㆍ중등교육법｣ 일부개정법률안(정진후의원 대표발의, 2012.6.27.)이 발의되었다. 그리고 표집평가 방식으로도, 교육과정 개선 및 교육정책 수립에 필요한 다양하고 효과적인 정보를 얻을 수 있다는 주장이 있다. 그러나 표집평가는 전수평가에 비해 제공되는 정보가 제한적이고, 과거에 표집평가를 실시하던 시기에도 비교육적인 행위 등으로 인해 표집평가 결과를 신뢰하기에는 어려움이 있었다는 주장도 있다.

(3) 결과활용의 목적 적합성 논란 교과부는 평가결과를 활용하여 기초학력 미달학생 및 밀집학교를 집중지원하겠다고 밝혔다. 그러나 2012년 기준으로 기초학력 미달학생 및 밀집학교 지원에 투입된 총 예산은 195억 원이다. 우선순위가 높은 교육정책이라고 보기에는 예산이 적어, 평가결과 활용의 목적 자체에 대한 의문이 제기되었다. 기초학력 미달학생을 직접 가르치고 지원하기 위해서는 별도의 부담임교사를 해당학교 또는 학급에 지원하여 담임교사 및 교과 담당교사 등과 협력하여 해당 학생들을 교육할 수 있도록 해야 한다. 그러나 예산이 거의 소요되지 않는 인턴교사를 일부 지원하는 데 그치고 있다. 이로 인해 교과부가 밝힌 평가실시 목적에 비해 행ㆍ재정 지원이 상대적으로 적어, 평가 실시 및 공개 자체가 목적이 아니냐는 지적까지 제기되는 상황이다.

(4) 평가결과의 해석 논란 교과부는 기초학력 미달학생의 비율이 전수평가 방식을 처음 도입한 2008년에 7.2%에서 3년 만에 1/3 수준에 근접하는 2.6%로 감소하는 성과를 거두었다고 밝혔다. 그러나 학교ㆍ지역간 경쟁이 유발되고 사교육이 조장되며, 각종 비교육적인 행위가 발생된 데에 따른 결과라는 지적도 있다. 별다른 지원이 없는 상황에서 단기간에 기초학력 미달학생의 비율이 감소되었다면, 교육 외적인 요인이 영향을 미친 것일 수도 있다. 이를 전수평가의 실시 및 공개에 따른 성과로 보고, 비교육적 행위에 대한 처벌 강화만 발표한 채 실질적인 예산 및 교원 지원에 소극적인 정책은 문제가 있다.

(5) 평가결과 공개 논란 학교별로 공시된 학업성취도평가 결과를 언론이 취합하여 공개하고 있기 때문에 학교의 서열화와 과열경쟁 등 부작용이 일어나고 있으므로, 정보공시 대상에서 제외하는 방식으로 비공개로 전환해야 한다는 주장이 있다. 그러나 교과부는 평가 결과가 공개됨에 따라 교사 및 학교장의 열정과 의지가 높아져서 학교의 교육력이 향상되고, 그 혜택이 학생들에게 돌아가고 있으므로 공개방식을 유지해야 한다고 주장한다.

4. 개선방안 (1) 법률적 위임근거 마련 및 재량의 범위 규정 ｢초ㆍ중등교육법｣ 제9조 제1항 또는 제4항을 개정하여 “학생 학업성취도평가의 대상ㆍ기준ㆍ절차 및 평가 결과의 공개 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록” 규정할 필요가 있다. 그리고 동법 시행령 제10조를 개정하여 평가의 대상과 기준, 절차, 평가결과의 공개를 대통령령으로 직접 규정하고, 그 가운데 교육과학기술부장관이 필요하다고 인정하는 사항을 포함시키는 방식으로 교과부장관의 재량범위를 규정할 필요가 있다. 현행 시행령 제10조는 법률적 위임근거가 미비한 상황에서 평가에 관한 일체의 사항을 교과부장관에게 포괄적으로 재위임하고 있으므로, 평가의 대상ㆍ기준ㆍ절차ㆍ결과의 공개 등에 관한 사항이 상황에 따라 변경되는 문제가 있기 때문이다.

(2) 2가지 평가방식 비교를 위한 객관적 연구 및 결과 공개 교과부와 한국교육과정평가원은 지난 3년동안의 전수평가 결과를 통해 도출된 성과가 무엇이고, 표집평가로는 그러한 결과를 도출하기 어려운 이유가 무엇인지에 대해 제3의 기관 또는 연구자를 통해 객관적으로 연구된 결과를 제시할 필요가 있다. 그리고 2가지 평가방식 모두 비교육적인 행위가 발생하여 평가결과를 신뢰할 수 있는지에 대해서도 의문이 제기되고 있으므로, 객관적인 연구 결과를 제시할 필요가 있다. 만일 연구 결과 평가결과를 신뢰하기 어렵다고 나온다면, 평가 실시 여부 및 방식에 대해 근본적으로 재검토할 필요가 있다.

(3) 기초학력 보장의 책무성을 다하기 위한 교원 또는 부담임 지원교과부는 학생의 기초학력 보장정책을 교육정책의 우선순위에 놓고 기초학력 보장의 책무성을 다하기 위하여 평가를 실시하고 있다고 밝혔는데, 그에 걸맞게 해당 학교 교원들이 기초학력 미달학생 교육에 전념할 수 있는 여건을 마련할 필요가 있다. 특히, 교원 또는 부담임교사를 추가배치할 필요가 있고, 행정지원 인력을 투입하여 업무를 경감하고, 승진 가산점 또는 경제적 인센티브를 제공하는 방안 등도 검토할 필요가 있다.

1. 들어가며 최근 CD금리의 담합논란이 불거지면서 대출거래의 불공정성과 금융소비자보호 논의가 다시 거세지고 있다. CD금리는 수많은 주택담보대출 및 신용대출의 기준금리로 사용되고 있고, 금융기관들의 금리리스크를 헤지(hedge)하기 위한 이자율파생상품의 지표로도 사용되고 있다. 그렇기에 CD금리가 담합되었다는 의혹만으로도 신뢰를 근본으로 하는 금융기관과 금융시장의 질서는 교란될 수밖에 없다. 이번 논란은 최근 공정거래위원회(이하 ‘공정위’)가 CD금리 담합에 대한 불공정거래조사를 착수하면서부터 발단이 되었다. 통화금리 등이 하향세에 있음에도 불구하고, 같은 기간 동안 시장금리인 CD금리는 금리변동의 흐름을 반영하지 못하고 움직이지 않은 사실 자체는, 금융기관간의 담합의혹이 충분히 제기될 여지가 있었다. 이처럼 CD금리가 고정될 수밖에 없었던 배경으로 담합의혹 외에 은행권 자금조달수단이나 규제의 변화 등이 지적되기도 한다.

금융당국도 이전부터 CD금리의 유효성이 문제됨에 따라 이를 대체할 수 있는 단기금융시장지표로서 코리보(KORIBOR), 코픽스(COFIX) 등을 도입하였다. 이외에도 콜시장 개편, 환매조건부채권(RP) 활성화 등 구조적인 개선방안을 검토하여 왔다. 문제는 금융당국이 CD 발행량이 지속적으로 감소하여 CD금리가 왜곡될 가능성이 있었는데도 불구하고, 이에 연동하는 주택담보대출 금리가 채무자에게 불리하게 설정되는 부분에 대하여 사전적 보호조치를 전혀 취하지 않았다는데 있다. 이와 관련하여 소비자단체는 금융당국과 주택담보대출을 취급한 금융기관의 무책임한 업무관행을 비난하면서 집단적인 손해배상소송을 제기할 것을 준비하고 있다. 이 글에서는 CD금리의 담합가능성과 이로 인한 피해 등을 살펴보고, 향후의 정책과제를 살펴보기로 한다.

2. 단기조달금리로서의 CD금리 (1) CD 거래의 추이 CD는 1961년 현 씨티뱅크가 대규모 발행을 개시하면서 유통시장이 활성화되어, 국채나 기업어음(CP)과 함께 단기금융시장의 주력상품이 되었다. 국내에서는 1974년 처음 도입되어 1984년경 시중은행이 발행을 시작하고, 증권사와 종금사가 이를 중개하면서 본격적으로 활성화되었다. 이후 꾸준히 증가하던 CD 거래 규모는 1997년 지급준비의무가 CD에 부과되자 큰 폭으로 감소한 바 있다. 지급준비의무는 CD의 단기상품으로서의 경쟁력을 저하시켰고, 은행은 외환위기로 기업의 신용위험이 증가하자 단기고금리상품을 통한 자금조달에 소극적이었던 것에 기인한다. 한편 2002년 이후 장단기금리차가 축소되면서 일시적으로 CD 발행이 늘어나다가 2005년 이후 ｢공사채등록법｣상 등록대상 유가증권으로 발행할 수 있게 되고, 2009년 금융당국이 은행의 예대율 규제를 강화하면서 CD 발행은 다시 급감하였다. 이와 함께 금융당국의 대출금리 억제정책과 은행의 예금유치가 확대되었던 것도 배경으로 작용하였다.

(2) CD금리의 결정구조 중개기관을 통하여 거래되는 ‘시장성 CD’는 통상 한국예탁결제원을 통해 일괄등록방식으로 발행되고 유통된다. 이러한 CD는 이자를 미리 떼어 할인가격으로 발행되기 때문에 액면가와 할인가 사이에 적용되는 차이에서 CD금리가 산출된다. 금융투자협회는 매일 오전과 오후 10개 증권사로부터 시중에 유통되는 CD 3개월물에 대한 거래수익률(또는 호가)을 제공받아 최고ㆍ최저 가격 2개를 제외한 나머지 8개의 수치를 평균하여 CD금리를 공시한다. 최근의 사태는 이러한 CD 거래가 간헐적으로 이루어지면서 증권사들은 실제로 거래가 된 CD금리의 가격이 아닌, 과거의 매입할 인율을 기초로 금융투자협회에 보고함으로써 CD금리는 시장의 흐름을 반영하지 못했던 것으로 보인다.

(4) 대체 금리의 출현 현황 CD금리의 변동성과 불안정성을 상당부분 해소하기 위하여 2004년 코리보(KORIBOR)가 신설되었다. 이는 은행간에 돈을 빌릴 때 적용하는 호가금리로서, 국내 15개 은행이 제시한 금리를 산술평균해 매일 결정된다. 그러나 은행간 ‘호가’에 불과한 가상금리로서 단기금융시장을 정확히 반영하지 못하고, 은행간 담합가능성은 더욱 크다. 2010년 개발된 코픽스(COFIX)는 9개 시중은행이 제공한 ‘자금조달 평균비용’을 은행연합회가 가중 평균해서 매달 발표하는 지표로, 잔액 기준과 신규취급액 기준 두가지가 있다. 동 지표는 매월 1회 발표한다는 점과 자금조달에 장기성 자금이 포함된다는 점이 단점에 해당한다.

(2) 가산금리의 불공정성 문제 은행의 대출금리가 통화정책의 기조 변화에 대하여 경직성 혹은 비대칭성이 존재한다는 주장이 많이 제기되어 왔다. 특히 불완전경쟁시장에서 은행이 다른 은행들과 공모하여 통화정책이 확장기조인 경우 정책금리 하락에 대응하여 대출금리를 인하해야 함에도 공모에 의해 느리게 대출금리를 조정하고, 정책금리가 상승하는 경우에는 빠르게 대출금리를 인상시키는 경향성이 지적되어 왔다. 즉, 주택담보대출 금리는 기준금리인 CD금리와 은행이 자율적으로 정하는 가산금리로 구성된다. 은행간 공모로 대출금리가 하방경직성을 띠는 경우 기준금리의 담합보다는 가산금리 결정구조에 문제가 있을 가능성이 크다. 가산금리는 차주의 신용위험, 유동성 프리미엄, 리스크 프리미엄, 수신 부대비용, 업무원가, 교육세, 출연료, 은행의 목표이익등으로 구성된다. 특히 CD금리가 하향하는 경우 목표이익률을 맞추기 위해 가산금리를 기준금리의 움직임과 반대방향으로 책정하고 은행간 정보를 공유할 가능성이 크기 때문이다.

(3) 금융당국의 직무 유기 2012년 3월 말 기준으로 국내은행의 CD금리 연동대출 총액이 324조원에 이른다. CD금리가 고정됨으로 인한 대출채무자의 피해액을 추산해 볼 때, 0.1% 포인트 정도가 인위적으로 1년간 고정된 것으로 가정한다면 금융기관은 1년에 약 3,240억원의 부당이득을 수취한 것으로 평가할 수 있다. 또한 3월 말 기준 CD금리 연동 이자율파생상품 발행잔액은 4,458조원에 이르는데, 이러한 이자율파생상품은 금융기관간에 수시로 거래된다. CD금리가 조작되어 금리가 덜 내렸다고 하더라도, 손해와 이익이 교차되어 일방적인 손실이 발생될 여지는 없다. 그러나 CD금리 담합논란은 파생상품시장의 신뢰성에 충격을 주고, 한국의 대외적 신인도에 문제를 가져올 수 있다. 나아가 금융당국은 CD금리가 ‘식물금리’로 전락하였음에도, 대출채무자 등 금융소비자에 대한 보호 대책을 강구하지 않고 대체금리 개발 이후로 미루었다. 공정위가 CD금리의 문제점을 공론화하기 전에 금융시장질서를 1차적으로 감독하는 금융당국이 선제적인 조치를 취하였어야 했다.

이 글에서는 해외 주요국의 대법관 임명절차에 대해 살펴보고자 한다. 2. 미국의 경우 (1) 개요 미국의 최고법원은 연방대법원(Supreme Court of the United States)으로, 9인의 연방대법관(Justice)으로 구성된다. ｢미국연방헌법｣ 제2절제2조는 “대통령은 상원의 조언과 동의에 의해 대법원의 판사를 임명할 수 있다”고 규정하여, 우리의 예와 같이 대통령이 임명하되 의회의 동의를 요하도록 하고 있다. 그러나 대법관의 자격에 대해서는 헌법상명문규정도 두지 아니하고, 이를 규율하는 법률도 별도로 제정되어 있지 않다. 따라서 이론상 대법관의 자격요건은 존재하지 아니한다.

(2) 후보자 추천 George Washington 행정부 이래 전통적으로 법무부(Department of Justice), 특히 사법정책실(Office of Legal Policy)이 대법관 후보자 추천에서 중심적 기능을 담당하여 왔다. 그러나 실제 대통령의 추천과정에서 백악관(White House)의 법무보좌관의 역할이 점차 부각되면서 법무부와 백악관의 갈등이 노정되기도 하였다. 이와 같은 갈등을 조정하기 위해, 1980년 백악관 보좌관 5인과 법무부 공무원 4인으로 구성되는 연방사법추천위원회(President’s Committee on Federal Judicial Selection)가 대통령소속위원회로서 조직되었다. 동 위원회는 실제 후보자의 선정에 있어 미국변호사협회(American Bar Association)의 추천에 상당부분 의존한다. 미국변호사협회는 대법관 후보자 추천을 위한 상설기구로서 연방사법상임위원회(Standing Committee on Federal Judiciary)를 두어 후보자를 선정, 세 등급(우수, 적정, 부적정)으로 평가한 보고서를 발행 한다. 이 보고서는 연방사법추천위원회의 추천자 선정과 대통령의 지명에 실질적인 영향을 미친다고 평가된다.

(4) 상원의 동의 상원 사법위원회(Senate Judiciary Committee)는 대법관 후보자의 적격 여부를 검증하기 위한 인사청문회를 개최한다. 인사청문회 절차는 헌법 또는 법률 규정에 의한 것이 아니며, 1925년 Harlan Fiske Stone 후보자의 상원 동의절차에서 후보자와 금융기업과의 연관이 문제되면서 후보자 스스로 상원에서 증언할 것을 청원한 이후 관례화된 것이다. 인사청문회를 마친 후 사법위원회는 본회의에 후보자 임명동의에 관한 찬성ㆍ반대 또는 유보의 결론을 담은 보고서를 제출하고, 본회의는 이 보고서를 중심으로 후보자 임명을 동의하거나 거부한다. 이제까지 총 112건의 연방 대법관 임명에 있어 12건의 거부의결이 있었다. 미국의 경우에도 모든 후보자에 대해 본회의 의결이 이루어지는 것은 아니다. 상원은 무제한 토론(Filibuster)제도를 활용하여 대법관 임명동의를 무산시키기도 한다. 또한 상원에서의 부결을 우려하여 대통령 스스로 임명동의안을 철회하는 경우도 있다. 1981년까지 대법관 임명동의절차는 통상 한달 내에 마무리되었으나, 오늘날 의결까지 걸리는 기간이 점차 증가하고 있다. 이는 상원으로서는 대법원이 판결에 있어 점차 정치성을 강하게 드러낸다고 판단하고 있는 데 기인하는 것으로 보이며, 이에 대해 대법원의 정치화 및 대법관 임명의 정치화 양 측면에서 비판받고 있다.) (5) 대통령의 임명 상원에서 승인의결이 이루어지면, 대통령은 대법관을 임명한다.

3. 일본의 경우 (1) 개요 일본의 최고법원은 최고재판소(最高裁判所)로 15인의 최고재판소 재판관(裁判官)으로 구성된다. ｢일본국헌법｣(日本国憲法) 제4조 제2항은 “국왕은 내각의 지명에 의해 최고재판소 장관을 임명한다”고 규정하고 있다. 또한 동법 제79조제1항은 “최고재판소 재판관은 내각이 임명한다”고 하고 ｢재판소법｣(裁判所法) 제39조제3항은 “최고재판소 재판관의 임면은 국왕이 인증한다”고 하여, 최고재판소 장관은 내각이 지명하여 국왕이 임명하고, 장관 이외의 재판관은 내각이 임명하고 국왕이 인증하는 구조로 하고 있다. ｢재판소법｣ 제41조는 최고재판소 재판관의 자격으로 “식견이 높고 법률의 소양이 있는 연령 40세 이상의 자 중에서 임명하되), 적어도 10인은 10년 이상 고등재판소 장관, 판사, 간이재판소 판사, 검찰관, 변호사, 대학의 법률학 교수로 재직한 자” 중에서 임명할 것을 요구하고 있다. 이는 최종적 법률해석기관인 최고재판소의 합의체 구성에 있어 다양한 분야의 관점을 반영하도록 하되, 최소한의 법적 전문성을 담보하고자 하는 취지로 해석된다.

1. 들어가며 국민들의 점차 다양해지고 높아져가는 복지욕구에 대응하고자 기획된 현행 복지사업은 보건복지부 등 여러 부처에 산재해 상이한 전달체계를 통해 집행되고 있다. 그 결과, 복지사업 규모가 양적으로 팽창하고 복지재정 지출 규모도 급속도로 증가하고 있는 추세임에도 불구하고, 부처 상호간 사업 및 급여 대상자들과 관련 사업 수혜의 ‘중복’, 특정 계층(특히 기초생활보장수급자)으로 급여의 ‘쏠림’ 현상 등 다양한 형태의 복지자원 배분 또는 전달체계상의 비효율성이 문제가 되고 있다. 이에 보건복지부는 작년 말 ‘복지정보통합관리추진단’을 구성하여, 부처 간의 칸막이를 제거하고 복지사업 간 연계를 강화하는 차원에서 복지사업을 통합 관리하고 있다. 그러나 복지예산의 낭비를 미연에 방지하여 동일한 수준의 재원으로 더 많은 대상자들에게 급여서비스를 적절하게 제공하고 복지사업의 중복 및 쏠림 현상을 해소하지는 못하고 있는 듯하다. 이 글은 현행 주요 복지사업의 현황과 문제점을 살펴본 후, 다양한 복지사업들이 어떤 기준으로, 어떤 욕구를 갖고 있는 대상자들에게, 어떤 방식으로 전달되고 있는가를 파악하고, 이 사업들이 어떻게 비효율적으로 집행되고 있는지를 검토하여, 복지사업의 중복 설계와 급여서비스의 특정 계층쏠림 현상을 극복하기 위한 정책대안을 제시하고자 한다.

2. 복지사업의 현황 및 유형 (1) 복지사업의 현황 1990년대 말 외환위기 발생 이후 고전적 사회위험과 저출산ㆍ고령화에 따라 사회복지 프로그램의 규모와 내용은 복잡ㆍ다양한 형태로 발전하고 있다. 현재 보건복지부 등 16개 중앙부처가 298개의 복지사업을 집행하고 있으며, 사회복지부문 예산은 약 92조로 정부지출의 약 28.5%에 이르고 있다. 우리나라의 사회복지부문 지출은 지속적으로 증가하는 추세이지만, GDP 대비 비중은 9.2%(2009년 기준)로 OECD 회원국 평균(19.2%)과 비교하면 낮은 수준에 해당하고 있다. 2006년 대비 2010년 복지사업의 수는 58.2% 증가하였으며, 대상자 수도 동 기간 157.6% 증가했다. 그리고 지자체 사회복지관련 사업(보건부문 제외)을 살펴보면 국고보조사업 17,498개, 지방이양사업 4,224개, 지자체 자체사업 18,516개의 복지사업을 집행하고 있다. 이와 같이 양적으로 팽창되어 있는 복지사업을 효율적으로 관리하고 수요자 맞춤형 복지서비스 제공을 위해서는 중앙정부의 국고보조사업과 이양사업뿐만 아니라 지자체 자체사업 간 정책적 연계가 필요하다.

4. 정책대안 앞서 살펴본 복지사업 전달체계 상의 문제점 해결과 한정된 복지자원의 효율적 활용 및 복지체감도 증진을 위해 정책설계단계부터 집행단계까지 통합적으로 관리함으로써 정책과정 전반을 효율화할 필요성이 있다. (1) 복지정책 통합 설계 및 전달 효율화 복지정책 설계는 복지급여가 개별 수요자의 다양한 욕구에 대응할 수 있도록 포괄적으로 설계되어야 하며, 상호 연계되어 통합적으로 제공되어야 한다. 예를 들어 의료급여와 고용ㆍ자활지원 서비스 정책 간 통합 및 연계를 통하여 의료급여 수급자 중 근로능력자를 판별해 냄으로써 의료급여로부터의 탈피 및 차상위계층으로의 탈수급이 이루어 진다면 의료급여상의 재정문제를 해결할 수 있을 것이다. 공급자 측면에서 효율화는 급여 전달구조와 운영방식의 체계화 및 단순화를 통해 불필요한 비용을 축소하는 것이다. 수요자의 욕구를 체계화하고 유사 복지급여를 조정하여 대상자 중심으로 통합 관리 한다면 대국민 복지체감도를 제고하고 사업간 중복의 문제를 효율적으로 해결할 수 있을 것이다. 예를 들어 현재 문화체육관광부의 여행, 문화, 스포츠 바우처 사업의 경우 이를 패키지화하여 통합적으로 제공한다면, 이용자 측면에서는 선택권 증진을 통해 만족도를 향상시킬 수 있으며, 제공자 측면에서는 유사사업을 통합 운영함으로써 정책의 효과성을 제고할 수 있을 것이다.

(2) 수급자 중심 복지환경 구축을 위한 정보 활용 사회복지전달체계와 통합정보인프라 개선에 대한 수요에 따라 2010년 구축된 ‘사회복지통합관리망(행복e음)’은 복지급여 부적정 수급자의 차단과 복지재정 누수 방지 등 복지지출의 효율화와 신뢰성 제고에 크게 기여하고 있다. 향후 모니터링 차원을 넘어 수급자 중심의 복지서비스 전달기반 마련을 위해 사각지대 발굴과 서비스 연계 차원에서의 발전방향을 모색할 필요가 있다. 이와 관련하여 ‘행복e음’에 연계되어 있는 광범위한 정보를 활용하여 사각지대를 발굴하고 복지프로그램을 연계하기 위해 ‘연계정보 매칭(Data Matching)’을 적용할 수 있다. 예를 들어 단전, 긴급의료정보 등 위기 정보관리 및 연계정보 매칭을 통해 수급자격을 갖추었음에도 불구하고 사각지대에 놓인 위기가구를 발굴ㆍ예방하고, 복지 자원 간 연계를 통해 수급자 중심의 복지프로그램 제공할 수 있을 것이다. 또한 복지급여 및 서비스에 대한 사례관리 과정에서 위기 의심 가구와 대상자 발견 및 사례 조사에 있어서 유용하고 효율적인 수단으로 활용될 수 있다.

(3) 급여기준 조정 복지급여의 계층 간 소득 역전현상을 방지하기 위해 급여기준을 소득재산 중심의 획일적 자격기준뿐만 아니라 욕구, 근로능력, 가구 상황 등 대상자의 환경을 고려하여 다양화하도록 조정할 필요성이 있다. 특히 기초생활수급자와 차상위계층간 수급 받을 수 있는 급여 중 큰 차이를 보이는 것이 기초생활보장 6개 세부사업 예산의 절반을 차지하고 있는 의료급여이다. 따라서 기초생활수급자와 차상위계층간 급여를 조정하고 복지를 확대하기 위해서는 의료급여의 개선이 시급하며 별도의 급여기준선을 설정하여 특정 의료욕구를 지닌 취약계층을 보호해야 할 것이다. 다만 이와 같은 방안이 도입될 경우 건강보험 재정부담의 증가가 예상되므로 이에 대한 대책 마련도 전제되어야 할 것이다.

제주 올레길 탐방을 위해 7월 11일 제주를 찾은 40대 여성이 1코스(시흥광치기 올레)에서 실종ㆍ살해되는 사건이 발생함에 따라, 제주관광에서 중심 역할을 해 온 제주 올레길이 길을 낸지 5년 만에 탐방객의 안전성 문제로 도마에 올랐다. 특히 피의자의 범행동기가 당초 우발적 범행이라고 주장하던 것과는 달리, 성폭행을 목적으로 한 계획적인 범죄인 것으로 드러나 안전에 대한 우려가 더욱 커졌다. 이번 사건을 계기로 올레길을 본떠 만든 전국 각 지역의 둘레길, 옛길, 나들길, 탐방로 등 이른바 ‘걷는 길’의 안전이 사회문제로 대두되었다.

(2) 제주특별자치도의 안전 대책 현재 제주특별자치도가 고려하고 있는 안전 대책으로는 ①지역 주민들을 중심으로한 자율방범대 및 청년 자율순찰제 운영, ②올레길 코스내 휴대전화 난청지역 해소, ③안내소 확대 설치(현재 6군데 안내소 → 25개의 코스별로 각각 설치), ④경찰의 올레길 보도 순찰, ⑤단말기를 통해 112로 즉시 연결되는 나홀로 여성 긴급신고시스템도입(경찰청과 협의 중), ⑥내년부터 여성에게까지 적용할 예정인 SOS국민안심서비스제도를 앞당겨 실시할 수 있는 방안 강구 등에 대해 논의하고 있다. 구체적인 방안은 취약지역과 어떤 문제가 있는지 (사)제주올레, 경찰청 등과의 합동조사 후, CCTVㆍ가로등 설치, 안내판ㆍ표지판 설치 등에 대한 대책을 마련할 예정이다.

4. 쟁점사항 제주 올레길 CCTV설치와 관련되어 제기 되는 쟁점은 크게 4가지이다. (1) 명상과 휴식을 위한 사생활 보호 올레길은 호젓한 길에서 명상과 휴식을 즐기는 곳으로 ‘치유와 사색의 길’로 명성을 얻은 곳이다. 그러므로 여기에 CCTV를 설치하여 감시를 한다는 것은 올레길 본연의 의미를 퇴색시킬 수 있다는 것이다. 따라서 제주참여환경연대 등은 올레길을 찾는 사람들이 과연 CCTV가 즐비한 길을 안전하다는 이유만으로 선택할지 의문이라고 주장하고 있다. (2) 인공물 설치에 따른 자연경관 파괴 CCTV설치로 인해 올레길 고유의 자연경관을 파괴하게 될 것이라는 우려이다. 치유와 명상을 위한 길에 CCTV와 같은 인공물의 설치를 원치 않는다는 것이다. 민주통합당제주도당 또한 26일 논평을 통하여 ‘CCTV 설치는 올레길의 경관과 자연미에 부담만 주는 것’이 된다며 이를 반대하고 있다.

(3) CCTV설치를 통한 관광객 안전의 실효성 올레길은 ‘자기집 마당에서 마을의 거리길로 들고나는 진입로’를 뜻한다. 따라서 처음과 끝이 한 가지 길로 정해져 있는 것이 아니라, 각 코스 중간 중간에 수많은 샛길들이 있다. 그리고 길을 가다보면 비좁은 숲길과 돌길, 커브 길이 많다. 많은 구간에 전기도 연결되어 있지 않을 뿐만 아니라, 반경 5~6m 정도를 보기 위해 CCTV를 설치하기는 어려울 것이다. 또한 올레길의 일부는 개인의 사유지를 소유자의 동의를 얻어 사용하고 있다. 따라서 CCTV설치가 필요한 지역이 개인의 사유지일 경우, 주민의 반대로 CCTV설치가 쉽지 않을 가능성이 있다. 그러므로 만약 CCTV를 설치하게 된다면 각 코스의 들어가는 입구나 나가는 길 정도에 설치할 수밖에 없을 것이다. 따라서 이것이 얼마나 실효성이 있을 것인지는 의문스럽다.

(2) 공연예술 인력의 수도권 집중 수도권과 지방의 공연 인프라의 차이는 시설건립과 같은 물적 인프라에만 국한된 문제가 아니라, 문화예술작품의 창작·유통을 담당하는 인적 인프라의 경우에도 해당된다. 국립오페라단, 국립발레단 등 국립예술단체 12단체 중 국립민속국악원을 제외한 11단체가 서울에 소재하기 때문에, 이들 단체들이 지방공연을 하기 위해서는 지자체가 공연비를 부담하고 초청하도록 되어 있다. 다시 말해, 수도권 주민들이 아무 부담 없이 국립단체의 문화예술 공연을 향유하는 데 반하여, 지방 주민들은 추가 부담을 하게 되는 셈이다. 이는 문화복지 차원에서 지역민의 상대적인 소외를 초래할 뿐만 아니라, 지역 문화예술 활동가나 공연예술단체에 대한 인식저하를 불러온다. 공연기획 전문인력의 경우에도 상황은 마찬가지다. 공연사업과 무대기술인력의 구성 비율이 경기에 소재한 문예회관의 경우 62%에 달하는 데 비하여, 대구와 경남 지역의 경우, 전국 평균인 46%에 못 미치는 29%와 36%로 나타났다. 이와 같이, 공연물의 소프트웨어라고 할 수 있는 전문인력의 편차가 수도권과 지방의 공공 공연장 간의 운영 격차를 야기하는 근본적인 원인이 된다.

(3) 공연시설 건립에 대한 정액 국비보조 현재 지방 문화예술회관 조성사업에 대한 국고보조는 국가와 지방자치단체가 공동으로 사업비를 부담하는 매칭펀드(matching fund) 방식에 의거하여, 1개관 당 20억원 이내로 지원금액이 고정되어 있다. 따라서 국비사업을 하려면 지방자치단체는 별도로 토지를 마련하고, 건축비의 50∼80%를 확보해야 하는 고충이 있다. 반면 정률보조로 지정되어 있는 농어촌 공공도서관 건립 사업과 공립미술관·박물관 건립사업의 국비보조율은 각각 80%과 40%에 달할 뿐만 아니라, 공립박물관의 평균 건립비용이 75억 5천만원으로, 문예회관의 평균 건립비용인 104억 5천만원보다 낮다. 그럼에도 불구하고 공립박물관 건립에 대한 평균 국비지원액은 24억원으로, 문예회관의 건립에 대한 평균 국비지원액인 17억원 보다 높은 것으로 드러났다. 이와 같은 지원 기준은 지자체로 하여금 공공 공연장 건립보다는, 상대적으로 국비지원을 많이 받을 수 있는 문화시설 건립을 추진하게 하는 왜곡된 결과를 초래할 우려가 있다.

(4) 지방공연 활성화를 위한 프로그램의 미비 문화체육관광부는 문예회관 건립 및 지방공연 활성화를 위한 지원을 실시 중이다. 소외 지역의 문예회관과 복지시설 등 연계 시설에 국립예술단체의 우수 레퍼토리 및 맞춤 프로그램을 지원하여, 소외지역의 문화 향유권 신장과 지방 문화예술의 수준을 제고하는 것이 사업의 목표다. 그러나 이러한 지원사업은 전체 공연예술지원예산의 2%에도 못 미치는 극히 미미한 수준이다.

3. 지역의 공연 인프라 확충을 위한 정책 방향 (1)「지역문화진흥법」의 제정 18대 국회에 이어 19대 국회에서도 지역 간의 문화 격차를 해소하고 지역문화진흥에 필요한 제도적 기반을 정비하기 위하여「지역문화진흥법」제정(안)이 발의되어, 현재 국회문화체육관광방송통신위원회에 계류 중이다. 제정(안)에는 지역문화 진흥에 필요한 전문인력의 양성을 위하여 양성기관을 지정하고 필요한 예산을 지원할 수 있도록 하는 조항이 포함되어 있다. 공연기반시설에 대한 투자 확충이 지역주민의 공연예술 향수기회의 확대와 연계되지 못하는 주된 원인이 자본력과 전문기획인력의 부족이라는 점을 감안할 때, 이 조항의 사업화를 통해 지역공연 프로그램이 도태되고 있는 상황을 개선할 수 있을 것으로 기대된다.

(2) 공연시설 건립에 대한 국비보조의 차등 적용 현행「보조금관리에 관한 법률 시행령」<별표1>에 의하면, 문예회관 건립 사업이 정액보조로 지정되어 있다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이, 여러 분야의 문화시설 건립에 대한 국비지원의 형평성을 충족시키기 위해서는 보다 현실적인 국비지원의 기준이 마련되어야 한다. 예컨대 문예회관에 대한 정액보조의 수준을 높인다거나, 정액제로부터 지자체의 재정자립도에 따라 정률제를 차등 적용하는 방향으로 법 개정을 고려할 수 있을 것이다.

(3) 지방 공연장의 문화거버넌스의 구축 수도권과 지방의 공연문화의 질의 격차를 줄이기 위해서는 중앙정부의 단순한 재정적 지원보다, 지방 문예회관의 자체 기획 창작 역량을 강화하여 지역 공연 프로그램의 질을 끌어올리는 것이 무엇보다 중요하다 따라서 지자체로서는 특색 없고 일회적이며 소모적인 지방 축제의 개최를 남발하기 보다는, 지방 문예회관이 지역기반 문화예술단체 또는 상주단체를 활용하여 자체적으로 제작·운영하는 기획 프로그램이 늘어날 수 있도록 지원을 확대해야 할 것이다. 그러나 현재 지방 문예회관들은 개별 시설의 운영에 급급한 나머지, 기획 프로그램보다 대관사업 위주로 운영되는 비중이 높다. 이 때문에 지방 문예회관 간의 운영 격차가 심각한 수준이다. 이와 같은 운영난을 타개하기 위해서 공공 공연장 간의 문화거버넌스의 구축이 요구된다. 즉, 개별 공연장 운영의 관점에서 벗어나, 공동기획과 제작 등 복수의 지방문예회관들이 연대하는 네트워크 사업을 구상함으로써, 양적·질적 인프라를 공유하고 부족한 자원의 교환을 통해 지방 공연장의 균형적 발전을 모색해야 할 것이다. 중앙정부 차원에서는 다양한 문화예술단체와 기관을 참여시켜 공동사업을 추진하는 지자체에 대해서는 운영비 등을 지원하는 인센티브 제도를 도입하는 방안도 검토해야 할 것이다.

(4) 공공 공연장 운영기본계획 수립의 제도화 현재 공공 공연장 시설 건립 이전에 운영계획 수립을 강제하는 법적 규정이 없다. 「건설기술관리법」과「지방재정법」상 요구되는 기본구상과 재정 투·융자 심사에서는 시설의 규모와 용도에 대한 준비만을 규정하고 있다. 이 때문에 공연장이 일단 건립된 이후에는 증·개축이 어려울 뿐 아니라, 인근 지자체 공연장의 성격과 차별화되지 않는 공연장의 건립이 이루어진다. 따라서 공공 공연장 건립의 입안 시부터 수요에 대한 타당성 조사를 바탕으로 목표와 장르 설정, 인력, 공연 프로그램 운영계획, 재정계획 등이 포함된 종합계획의 수립을 의무화하도록「공연법」을 개정하거나 지자체에서 공공 공연장 운영 조례 등을 설치하는 방안을 고려할 수 있을 것이다.

4. 나가며 지역주민들의 공연예술 향수권의 신장을 위해서는 무엇보다 지역 공연장의 양적, 질적수준 간의 균형을 도모하는 것이 바람직하다. 양적으로만 팽창하여 유휴 상태에 놓여 있는 지방 문예회관 등의 가동률을 높이기 위해 공연 전문인력을 유치하고, 콘서트와 뮤지컬 중심으로 치우쳐 있는 공연물의 공급을 다양화할 수 있도록 지역의 문화예술단체를 적극적으로 육성하는 정책적 노력이 절실히 필요하다.

1. 들어가며 2012년 5월 12일 ‘살아있는 바다, 숨 쉬는 연안’이라는 주제로 개막된 여수세계박람회(이하 ‘여수엑스포’)가 8월 12일 폐막했다. 여수엑스포 조직위원회(이하 ‘조직위’)가 목표로 했던 관람객수 800만 명은 초과달성 했으나, 일각에서는 최초 수입목표액 6,423억 원(부지매각 3,566억 원 포함) 달성에 대해서는 의구심을 갖고 있다. 이에 따라 엑스포 폐막 이후 사후활용에 대한 관심이 높아지고 있다. 조직위 및 여수시는 그간 엑스포와 연계한 남해안 발전을 위한 정책토론회를 수차례 개최한 바 있다. 최근에는 국토해양부를 비롯한 지역주민·단체, 학계 등 다양한 분야에서 사후활용에 대한 의견을 제시했다. 그러나 아직까지 사후활용 주체 및 구체적인 사후활용 방안은 마련되지 않은 실정이다. 엑스포와 같이 정부지원으로 시행되는 메가 이벤트 사업은 일반적으로 개최기간동안의 일회성 효과보다는 이벤트 이후 장기적인 효과를 염두에 두고 기획된다. 따라서 여수엑스포는 개최 그 자체에도 의미가 있지만, 남해안을 비롯한 국토의 균형적인 발전을 위해서는 지역사회 및 다양한 분야의 의견이 반영된 합리적인 사후활용 방안이 수립되어야 한다. 이 글에서는 중앙ㆍ지방정부의 여수엑스포 사후활용 추진방향 및 역대 엑스포 사후활용 성공요인을 분석하고, 여수엑스포 사후활용을 위한 정책과제에 대해 논의하고자 한다.

2. 사후활용 추진방향 (1) 국토해양부 2012년 4월 27일 ｢여수세계박람회 지원 및 사후활용에 관한 특별법｣(이하 ｢여수엑스포 특별법｣)의 시행으로 엑스포 사후활용에 대한 법적 근거가 마련되었다. 이에 따라 정부는 여수엑스포 폐막 후 핵심 존치시설을 활용한 세계적 해양복합관광리조트 건설을 목표로 하는 사후활용 기본구상(안)을 다음과 같이 제시하였다. 우선, 조직위는 자체 수익운영이 가능한 안정적인 사후활용 조직을 설립하고, 기본적으로 공공(公共)이 토지 및 건물 등을 관리하고, 민간이 주도적으로 개발ㆍ운영하는 체제를 구상하고 있다. 존치시설의 경우, 주제관은 해양과학관으로 재조성하고, 한국관은 사후관리기구 및 기념관 등 공공시설로 이용하며, 엑스포홀은 국제회의 및 공연을 위한 컨벤션홀로 활용할 계획이다. 또한, 정부는 엑스포 콘텐츠(Big-O, Sky-Tower 등), 해양 콘텐츠(크루즈관광, 마리나 항만 등), 쇼핑ㆍ위락시설(엑스포 테마공원, 테마 숙박시설 등)을 융합하여 새로운 형태의 관광수요와 패턴을 반영한 세계적인 해양리조트 조성을 위한 계획안을 제시하였다. 이를 통해 ‘남해안 선벨트(Sun-belt)’사업과 연계하여 주변지역의 공동이익을 창출하고, 나아가 남해안 전역의 상생발전을 촉진할 예정이다.

(2) 여수시 2011년 5월 12일 여수시에서 실시한 여론조사 결과, 여수엑스포 사후활용 방안으로서 ‘국제해양관광휴양도시’ 대안이 가장 큰 호응을 얻었다. 이는 정부에서 추진하고 있는 사후활용 기본방향(해양리조트 건설)과 그 맥락을 같이 하고 있다. 다만, 여수시에서는 다음 사항에 대해서는 조직위 및 정부차원에서의 지원이 필요하다고 주장하고 있다. 첫째, 박람회장 내 여수신항(新港)이 엑스포 이후 국제적인 해양관광ㆍ레저 항만으로 탈바꿈함에 따라 여수신항을 대체할 수 있는 여수신북항 조기 건설을 위한 지원방안 수립이 필요하다는 입장이다. 둘째, 마리나 리조트 조성을 위한 민간투자의 촉진을 유발하기 위해 박람회장을 마리나항만 구역으로 지정해줄 것을 건의하고 있다. 셋째, 2009년부터 2012년까지 100억 원을 투자하여 개발도상국의 해양환경 문제해결을 지원하는 ‘여수 프로젝트’의 실천을 위한 기금조성 등을 요청하고 있다.

3. 엑스포 사후활용 사례 합리적인 엑스포 사후활용 방안을 도출하기 위해서는 과거 엑스포 사례를 검토함으로써 성공 또는 실패 요인을 명확히 구분하고, 충분히 학습하여 시행착오를 최소화할 필요가 있다. 역대 엑스포 사후활용 성공사례의 공통적 요소를 정리해보면 다음과 같다. 첫째, 엑스포 정신을 고려한 공공성과 사후활용을 통한 수익창출을 목표로 한 수익성의 균형을 유지하였다. 2005년 일본 아이치 엑스포는 시민들의 적극적인 참여와 ‘자연의 예지’라는 주제구현에 맞게 박람회장을 자연공원으로 조성함으로써 공공성과 수익성 측면에서 엑스포 성공사례로 손꼽히고 있다. 둘째, 이해관계자(정부, 지역주민ㆍ단체, 민간기업 등)의 갈등을 최소화하고, 부가가치를 최대화할 수 있는 철저한 시장분석에 근거한 사후활용 계획을 수립하였다. 2008년 스페인 사라고사 엑스포는 준비단계부터 민간기업과의 컨소시엄을 구성해 사후활용방안을 박람회 개최이전에 확정하여 1995년부터 경관 및 도시계획의 구체화, 경쟁입찰 시행 등을 통해 전시관의 90% 이상을 영구시설물로 계획한 바 있다. 셋째, 랜드마크를 조성하여 지역의 이미지를 제고하고, 지역의 명소화(名所化)를 위해 스토리텔링 등 화제성을 부각시켰다. 1889년 파리 엑스포 당시 박람회장 입구에 설치된 에펠탑은 현재까지도 프랑스를 상징하는 대표적 랜드마크이다. 넷째, 접근성 확보를 위한 교통체계 확충, 도시기반시설 및 법ㆍ제도 정비를 통한 국가차원의 지원이 지속되었다. 2000년 하노버 엑스포는 잘못된 수요예측으로 인해 흥행에서는 실패하였으나, 엑스포 이후 도시재생 프로그램 실천을 위한 정부의 지속적인 지원으로 인해 세계적인 도시로 거듭나게 되었다. 이밖에도, 지역사회의 요구를 적극적으로 반영하고, 민ㆍ관ㆍ산ㆍ연 분야가 함께 소통할 수 있는 협의체를 구성하여 시민들의 자발적인 참여를 유도하였다.

4. 사후활용을 위한 정책과제 여수엑스포 사후활용을 위해서는 다음 사항들을 고려하여 정책방향을 설정할 필요가 있다. 첫째, 현재 조직위의 사후활용 계획은 수익성 위주의 경제적 효과에 초점을 맞추고 있다. 그러나 엑스포의 사회ㆍ문화적 효과를 통한 장기적인 관점에서의 유ㆍ무형적 수익창출을 위해서는 ‘여수 선언’과 이를 실행하기 위한 ‘여수 프로젝트’를 지속적으로 추진할 수 있는 추진체계와 정부지원이 논의되어야 할 것이다. 실제적으로 개발도상국과의 협력체계를 구축하고, 해양관련 국제기관 유치 및 국제회의 개최 등 여수 프로젝트 실행은 해양산업의 잠재시장 진출 및 선점을 위한 교두보 역할을 할 것이다. 이를 위해서는 ｢여수엑스포 특별법｣에 ‘여수 프로젝트’ 실현을 위한 규정(사업주체, 목적, 범위, 관련부처와의 협의 방안 등)을 구체화할 필요가 있다.

둘째, 이해관계자들의 이견을 조율하고, 갈등을 최소화하기 위해서는 사후활용 계획수립 시 지자체, 지역주민ㆍ단체, 민간기업등이 포함된 실질적 사후운영관리 주체가 계획결정에 참여하여야 한다. 따라서 지금부터라도 다양한 의견을 수렴하여 사후활용 방안에 반영할 수 있는 협의체를 구성함으로써 중앙정부와 소통을 강화하고, 향후 사후운영관리 조직을 지원할 수 있도록 하여야 한다. 또한, 사후활용의 주체가 신속하게 결정되면, 안정적인 경영활동을 영위할 수 있도록 자율성을 보장하고, 재원확보 방안을 마련해야 할 것이다. 셋째, 여수엑스포의 궁극적 목표가 남해안을 축으로 하는 해양관광산업의 활성화 및 이를 통한 해양 선도국가로의 진입인 것을 고려할 때, 이를 체계적으로 육성하기 위한 내용을 관련 법령과 계획에 반영해야 한다. 이를 위해 ｢해양수산발전 기본법｣ (이하 ｢해양수산발전법｣) 및 ｢동ㆍ서ㆍ남해안 및 내륙권 발전 특별법｣ (이하 ｢동ㆍ서ㆍ남해안 발전법｣)에서 규정하고 있는 주요 사항을 여수엑스포 사후활용 계획과 연계할 필요가 있다.

｢해양수산발전법｣에서는 정부의 해양산업의 육성에 관한 중ㆍ장기 정책목표 및 방향설정을 규정하고 있고, ｢동ㆍ서ㆍ남해안 발전법｣에서는 경제ㆍ문화ㆍ관광 등 지역산업 활성화 및 지역 간교류와 국제협력 증대를 위한 지방정부의 역할에 대하여 규정하고 있다. 부산광역시는 해양산업의 육성을 위한 구체적 사항을 ｢해양수산발전법｣에 근거하여 조례로 제정ㆍ운용하고 있다. 따라서 여수시도 조례의 제정 등을 통해 엑스포 사후활용과 연계한 지역발전을 위한 구체적인 역할 및 사업범위 등을 검토할 필요가 있다. 또한, 엑스포 사후활용 계획의 성격에 따라 ｢관광진흥법｣ (관광단지 지정ㆍ개발 지원), ｢관광진흥개발기금법｣ (관광진흥개발기금의 대여, 보조, 출자 지원), ｢국제회의산업육성에 관한 법률｣ (국제회의도시 지정 및 국제회의산업 육성 지원) 등 현행 법률을 통해 지원할 수 있는 부분에 대해서는 이를 적극 활용해야 할 것이다.

1. 들어가며 청소년의 게임과몰입을 예방하기 위하여 지난 7월 1일부터 ‘게임시간선택제’가 시행되었다. 이는 청소년의 게임과몰입에 대한 대응방안 중 하나로, 지난 2011년 7월 21일에「게임산업진흥에 관한 법률」(이하 “게임법”이라 함) 개정으로 근거규정이 만들어 진 후 약 1년 만에 실시되는 것이다. 이에 따라 국내 온라인게임사들은 청소년 이용자의 법적대리인(부모 등)이 청소년 이용자의 게임이용시간 제한을 요청할 수 있도록 기술적 조치를 취해야 하고, 요청이 있는 경우에는 이를 따라야 할 법적인 의무를 부담하게 되었다. 또한 이를 위반할 시에는 문화체육관광부장관의 시정명령이나 형사처벌과 같은 제재를 받게 된다.

게임시간선택제는 기본적으로 해당 청소년의 법정대리인의 의사를 반영한다는 점에서, 유사한 게임과몰입 규제정책인 여성가족부의 게임셧다운제에 비해 가정에서의 자율적 결정을 존중하는 특성이 있다. 그러나 제도 시행 후 1개월 이상이 지난 현재까지, 이 제도가 실제 청소년의 게임과몰입 예방에 효과가 있는지는 여전히 논란의 대상이 되고 있다. 또한 이 제도가 국내 게임산업에 미치는 부정적인 영향에 대한 우려도 대두되고 있는 상황이다. 이 글에서는 게임시간선택제의 운영방식과 이 제도의 시행에 대한 주요 쟁점사항을 살펴본 후, 향후 게임시간선택제가 원활하게 운영되기 위한 개선방향에 대하여 논의하고자 한다.

2. 게임시간선택제의 운영방식 게임시간선택제란 만 18세 미만인 청소년 본인이나 법정대리인이 해당 청소년 이용자의 게임이용시간을 제한하도록 요청하면, 게임사업자는 그에 맞게 게임 서비스를 하여야 하는 제도이다. 한편, 2012년 7월 22일부터는 게임법 제12조의3에 근거하여 게임사업자는 청소년을 게임회원으로 가입시키기 전에 법정대리인의 동의를 받아야 하고, 청소년 이용자의 게임물 이용시간과 결제 정보를 청소년 본인과 법정대리인에게 정기적으로 고지하여야 한다. 이를 통해서 청소년 게임이용자의 부모는 자녀의 게임이용현황을 보다 쉽게 파악할 수 있다.

게임이용 제한신청은 두 가지 방식으로 할 수 있다. 우선 법정대리인이 청소년이 이용하고 있는 게임이 어떤 것인지를 아는 경우에는 해당 게임사이트를 방문하여 제한하고자 하는 시간을 신청할 수 있다. 한편, 청소년이 이용하고 있는 게임을 법정대리인이 알 수 없는 경우에는 게임문화재단이 제공하는 게임이용확인서비스(www.gamecheck.org)를 통해 본인이나 해당 청소년의 명의로 이용되는 게임을 파악할 수 있고, 이를 바탕으로 해당 게임사이트를 방문하여 제한하고자 하는 시간을 신청할 수 있다. 청소년의 법정대리인이 신청할 수 있는 게임이용 제한시간의 한계는 없으며, 1년간 게임금지를 신청할 수도 있다.

3. 게임시간선택제 관련 주요 쟁점 (1) 규제의 실효성 게임시간선택제는 부모가 자녀의 게임이용 패턴 및 일일·주간 게임이용시간을 종합적으로 고려하여 자녀의 건전한 게임이용을 유도하도록 하는 제도로서, 개인별 특성에 맞는 시간 규제방식을 설계하는 것이 가능할 것으로 예상된다. 반면, 게임시간선택제는 기본적으로 ‘부모의 신청’을 통해 게임시간을 제한하는 제도로서, 부모가 본 제도를 인지하지 못하거나 게임시간 제한방법을 숙지하지 못하는 경우에는 제도 자체가 원활히 시행되지 못할 가능성이 있다. 특히, 현재 주요 온라인게임이 제공되는 웹사이트에서는 게임시간선택제 이용 서비스에 관한 사항을 확인하기 어렵게 표시하였을 뿐만 아니라, 일부 게임사업자의 경우에는 해당 게임서비스의 회원에 대해서만 게임시간선택제를 이용할 수 있도록 하고 있다. 따라서, 온라인게임 이용에 익숙하지 않은 청소년의 부모가 이를 활용 하기는 사실상 어려운 상태이다. 뿐만 아니라, 청소년이 다른 사람의 ID를 도용하여 게임을 이용하거나, 거짓으로 부모의 인적사항을 통보하는 경우에는 사실상 이 제도가 적용되는 것이 불가능하다는 한계가 있다.

(3) 중소 게임사업자의 보호 문화체육관광부는 중소 게임업체 보호차원에서 「중소기업기본법」상의 중소기업에 해당되는 게임사업자 중 연매출이 50억원 미만인 사업자에 대해서는 이 제도를 적용하지 않도록 하여 게임산업에 미칠 피해를 줄이고자 하였다. 그러나 이 조치로 인하여 사실상 게임시간선택제가 적용되는 범위가 줄어들게 되어 제도의 실효성에 한계가 있다는 지적도 있다. 게임시간선택제는 내용상 만 18세 미만의 청소년에게만 적용되는 제도로서, ‘청소년이용불가 등급’의 게임물에는 적용이 되지 않는다. 이에 따라, 게임사업자가 게임시간선택제를 회피하기 위하여 고의적으로 제작되는 게임의 폭력성ㆍ선정성 등을 강화하여 청소년이용불가 등급으로 유통시킬 우려가 있다. 특히 게임시간선택제는 청소년 게임이용을 제한하는 여성가족부의 게임셧다운제와 내용상 중복되어, 규제대상자의 부담이 증가하여 해당 규제를 수용하기보다는 회피하려는 전략을 취하기가 쉬운 측면이 있다.

4. 게임시간선택제의 개선 방향 (1) 제도 이용을 위한 환경 조성 게임시간선택제가 당초의 목적을 달성하기 위해서는 부모가 이 제도를 정확히 숙지하여 적절하게 활용할 수 있는 환경을 구축하는 것이 필수적이다. 따라서 부모 등 청소년의 법정대리인에게 이 제도를 활용하는 방안을 충분히 알리는 것이 선행되어야 한다. 이와 관련해서, 향후에는 게임시간선택제 활용 등 자녀의 게임이용에 대한 지도 방안을 부모에게 알려주는 교육사업을 실시하고, TVㆍ라디오ㆍ인터넷 등의 대중매체를 통하여 제도의 홍보를 지속적으로 실시하여야 할 것이다. 이와 더불어, 게임사업자 역시 청소년 이용자의 부모가 이 제도를 원활하게 이용할 수 있도록 게임시간 제한 신청절차를 웹사이트의 메인화면에 알기 쉽게 공지하고, 전화 등 보다 이용하기 쉬운 수단을 통해서도 게임이용시간 제한 신청이 가능하도록 하는 등의 조치를 취해야 할 것이다.

(2) 제도의 실효성 확보 게임시간선택제의 실효성을 제고하는 차원에서, 청소년이 성인의 ID를 도용하거나 법정대리인의 정보를 거짓으로 기재하여 이 제도를 회피하는 것을 예방하기 위한 방안을 마련하는 것이 필요하다. 예를 들어, 청소년이 게임에 접속할 때 아이핀(i-pin)이나 공인인증서 등 상대적으로 도용이 어려운 도구를 활용하도록 하는 방안을 고려할 수 있다. 또한 게임시간선택제의 구체적인 운영방식을 규정한 게임법 시행령 제8조의3에 관련 규정을 추가함으로써, 게임사업자가 청소년이용자가 제시한 법정대리인의 개인정보와 실제와의 일치 여부를 확인할 수 있도록 하여야 할 것이다. 한편, 강제적인 방식만으로는 청소년 이용자의 제도 이행을 담보하기가 어려우므로, 청소년 이용자의 자율적인 게임이용시간 통제를 위한 정책도 내실있게 수행하여야 할 것이다. 구체적으로는 게임법 제12조의4 제3항에 근거하여 문화체육관광부와 교육과학기술부가 협력하여 건전한 게임이용에 대한 교육을 학교교육에 포함시키는 방안을 고려할 수 있을 것이다.

(3) 적용 범위의 조정 현행 게임시간선택제의 적용대상이 게임자체의 중독 유발 정도에 기인하기보다는 게임의 유통방식이나 게임사업자의 규모와 같은 게임중독성과 무관한 요인을 기준으로 결정되는 측면이 있다. 이에 따라, 현재 연매출 규모가 50억원 이상인 온라인게임 사업자만 이 제도의 적용을 받고 있는데, 해당 영역은 우리나라가 상대적으로 해외 게임시장에서 경쟁력을 가진 부분이라는 점을 고려할 필요가 있다. 따라서, 향후에는 일정 규모 이상의 온라인게임 사업자에게 게임시간선택제를 일률적으로 적용하기보다는, 게임과몰입 유발정도가 낮은 것으로 평가되는 게임물에 대해서는 적용을 제외하는 방안을 고려하여야 할 것이다. 이와 더불어 제도의 실효성 확보 차원에서 중소 게임사업자가 제공하는 게임물이라도 게임과몰입 유발정도가 높은 것으로 판단 되는 경우에는 이 제도를 적용하되, 제도이행에 따르는 비용이나 인프라를 일부 지원하는 방안을 모색할 수도 있을 것이다.

더욱이 우려되는 것은 이런 상황이 계속 진행 중이라는 점이다. 미국 기상당국에 따르면 약간의 강우가 있겠지만, 가뭄과 고온현상이 다음 달까지 계속될 것이라고 전망하고 있다. 따라서 곡물수급 여건이 단기간 내에 좋아지기는 어렵고, 비가 내린다고 하더라도 가격 하락은 제한적일 수밖에 없을 것으로 보인다. 세계 밀 수출 4위 국가인 러시아에서도 여름 가뭄 피해가 심각하게 나타나고 있다. 러시아 농업부 발표에 따르면 가뭄으로 러시아 내 16개 지역 150만 ha의 농작물에 피해가 발생 하였고, 남부의 로스토프주(州), 스타브로폴주, 칼미크주 등 9개 지역에서는 가뭄 관련 비상사태가 선포되었다.

러시아 농업부는 밀 수확량이 31%, 보리 수확량이 30.9% 감소하는 등 올해 곡물 생산량이 지난해에 비해 평균 32%나 감소할 것으로 추산하였다. 미 농무부의 7월 세계 밀 생산량 전망에서도 러시아 전망치가 불과 1개월 사이에 400만 톤이나 감소하였다[표 1 참조]. 러시아는 2010년 여름 최악의 폭염과 가뭄으로 곡물생산이 타격을 받자 전면적으로 곡물수출을 금지하여 국제 곡물가격 폭등을 초래한 적이 있으므로, 금번의 러시아의 사태에 국제 곡물시장이 주목하고 있다. 이상기후가 이번 국제 곡물가격 급등의 주 요인으로 작용하였는데, 이와 함께 투기자금도 하나의 요인으로 작용하고 있다. 유럽의 금융불안으로 새로운 투자처를 찾던 글로벌 투기자금이 가격이 급등하는 곡물시장에 대한 투자를 확대하여 6월 중순 이후 국제 곡물시장에서 옥수수, 밀, 콩의 선물 순매수포지션(비상업)이 늘어나면서 곡물가격 상승을 자극하였다

그러므로 정부의 대책은 이런 가격변동 구조의 변화에 대한 인식에서부터 출발하지 않으면 안 된다. 기존에 취해진 대책들을 보면 단기적인 공급확보와 물가안정이 중심이다. 그러나 앞에서 언급한 것처럼 최근 국제 곡물시장의 가격 불안정성이 매우 심화되고 있기 때문에 이와 같은 대책으로는 작금의 식량위기에 대처하는 데에 역부족이다. 물론 중장기대책도 실시되고 있다. 그러나 대부분 성급하게 마련되는 바람에 정책적 치밀성이 부족하고, 더욱이 급등한 곡물가격이 안정되면 대책 추진력이 떨어져 중도에 흐지부지되는 경우가 적지 않다. 따라서 지금 무엇보다 필요한 것은 단기적인 공급확보 및 물가안정 대책과 더불어, 국내 자급력 강화를 기본으로 한 중장기 대책을 일관성 있게 지속적으로 추진하는 것이다.

1. 들어가며 2012년 8월 5일부터 응급의료기관 당직제도 개선에 관한 ｢응급의료에 관한 법률｣(이하 “응급의료법”이라 함) 시행령 및 시행규칙이 개정ㆍ시행되었다. 보건복지부는 이를 통해, 그 동안 낮은 연차의 레지던트가 담당하는 사례가 많았던 공휴일 및 야간 응급환자 진료를 진료과목별 당직전문의가 직접 담당하게 됨에 따라, 응급의료서비스의 질이 한층 개선될 것임을 강조하고 있다. 이로 인해 일반국민들이 응급의료기관의 응급실에 내원하게 되면, 언제든지 당직전문의의 진료를 받을 수 있는 것으로 오해하는 사례도 발생하고 있다.

그러나 당직전문의에 의한 진료는 응급실 근무의사가 그 필요성을 인정하여 요청한 경우로 한정된다. 또한, 응급의료기관 내에 상주하지 않는 당직전문의가 응급실 근무의사의 호출을 받고 도착한 후에나 가능하다. 한편, 당직전문의의 도착 전에 응급환자의 진료를 담당하는 응급실 근무의사는 반드시 전문의가 아니어도 된다. 이와 같은 점들만으로도 보건복지부가 강조하는 제도개선 효과는 매우 제한적인 것임을 알 수 있다. 뿐만 아니라, 이러한 제도개선 효과마저 전문의 인력의 부족, 비상호출체계(on-call제도) 운영을 위한 명확한 기준 부재, 그 밖의 다양한 편법운영 가능성 등으로 인해 그 달성이 쉽지 않아 보인다. 이 글에서는 개선된 응급의료기관 당직제도의 주요 내용과 문제점을 살펴본 후, 향후 보완과제를 제시하고자 한다.

2. 주요 제도개선 내용 먼저, 응급의료서비스의 질 향상을 위하여 당직의사의 자격을 ‘전문의 또는 3년차 이상의 레지던트’에서 ‘전문의’로 강화하고, 당직의사를 두어야 하는 진료과목을 ‘내과ㆍ외과 등 일부 진료과목’에서 ‘해당 응급의료기관에 개설된 모든 진료과목’으로 확대했다. 다음으로, 당직전문의의 의무이행을 담보할 수 있도록 당직전문의 명단을 응급실에 게시하도록 하는 한편, 당직전문의에 의한 응급환자 진료의무를 위반한 응급의료기관에 대해서는 200만원의 과태료를 부과하도록 했다.

(2) 불명확한 온콜제도 운영기준 등 보건복지부는 앞서 살펴본 바와 같은 응급의료기관의 전문의 인력 실태를 감안하여 온콜제도를 통한 당직근무를 허용할 방침임을 이번 제도개선에 앞서 밝힌 바 있다. 즉, 당직전문의는 응급의료기관 밖에서 비상연락망을 통해 대기하다가 응급실 근무의사의 호출이 있는 경우에 한해 응급실로 이동하여 응급환자 진료에 임하면 된다는 것이다. 이러한 당직근무 형태는 당직전문의가 응급의료기관 내에 상주하고 있는 경우에 비해 진료지체가 불가피할 것으로 판단된다. 촌각을 다투는 응급의료의 속성을 고려할 때 더욱 그렇다. 이와 같이 불가피한 진료지체를 최소화하기 위해서는 호출받은 당직전문의가 도착해야 하는 제한시간 등에 관한 명확한 기준이 마련될 필요가 있으나, 현재까지 이러한 기준은 마련되지 못하고 있다. 보건복지부는 당직전문의가 성실히 당직근무를 이행하지 않는 경우 면허정지 처분까지 하겠다고 밝히고 있다. 그러나 이를 위한 행정처분 기준이 없기는 마찬가지다. 이러한 상황에서 호출받은 당직전문의의 도착지연 등으로 응급환자에게 불이익한 결과가 발생할 경우, 이를 둘러싼 민사적 분쟁까지 이어질 가능성도 있다. 한편, 응급실 근무의사의 상당수가 전공의로 운영되고 현실에서, 이들이 수련과정을 지도·감독하고 있는 당직전문의를 자유롭게 호출할 수 있을지도 의문이다.

4. 향후 보완과제 새로운 당직제도로 인한 응급의료 현장의 혼란을 최소화하기 위해서는 무엇보다도 온콜제도의 구체적인 운영기준을 조속히 마련할 필요가 있다. 동 운영기준에는 당직전문의의 당직근무시 일반적 주의의무, 호출 시 도착 제한시간, 진료의무 불이행 시 면책사유 등이 구체적으로 기술되어야 할 것이다. 이와 함께 다양한 편법운영 가능성에 대한 대책도 마련되어야 할 것이다. 환자단체ㆍ전공의협의회 등과의 협력을 통해, 편법운영 감시체계를 구축하는 것도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.

이밖에도 응급의료서비스의 질 개선이라는 보다 근본적인 목적을 달성하기 위해서는 다음과 같은 노력이 지속될 필요가 있다. 첫째, 전문의가 당직근무 이후 충분한 휴식을 취할 수 있을 정도로 응급의료기관의 전문의 인력을 보강해야 한다. 그 확충기준으로는 진료과목별로 5명 정도가 제시되고 있기도 하나, 당직전문의가 생체리듬을 유지하는 데 장애를 겪지 않는 수준이 되어야 할 것이다. 참고로, 캐나다의 한 연구에서는 당직근무 후 24∼48시간의 휴식을 권고하고 있다. 둘째, 전문의 인력을 확충하는 데에는 많은 시간과 비용이 소요되는 점을 감안할 때, 응급실 근무의사를 우선적으로 강화하는 것이 보다 빠르게 응급의료서비스의 질을 개선하는 데 도움이 될 것으로 판단된다. 이를 위해 응급실 전담의사 1명 이상이 24시간 응급실에 상주할 수 있는 수준으로 응급실 인력확충을 검토할 필요가 있다. 셋째, 응급의료기관의 전문의 및 응급실 전담의사 인력확충을 지원하기 위해 응급의료기금 등을 통한 재정지원, 응급의료수가 체계의 개선 등 다양한 지원방안을 검토할 필요가 있다. 특히, 현행 ｢응급의료수가기준｣은 2000년도에 마련된 이후 개정된 적이 없고, 이번 제도개선에 따른 당직전문의의 진료에 대한 보상을 고려할 필요가 있다는 점에서 조속히 개정될 필요가 있다.

1. 들어가며 지난 14일 북한과 중국은 베이징 댜오위타이(釣魚臺)에서 황금평ㆍ위화도, 나선 지구 공동개발을 위한 제3차 조중공동지도위원회 회의를 갖고 양 지구 공동개발을 본격화하기 위한 2개 관리위원회 출범에 합의했다. 양 지구 공동개발 프로젝트는 2010년 5월 김정일 국방위원장 방중 시 합의된 것이었다. 그러나 2010년 10월 평양의 제1차 회의, 그리고 2011년 6월 중국 랴오닝(遼寧)성과 지린(吉林)성 일대에서의 제2차 회의 이후 별다른 진척이 없었다.

따라서 북중이 양 지구 공동개발의 소강국면에서 벗어나고자, 관리위원회를 출범시키기로 합의한 이번 회의는 일단 북중 경협의 전기를 마련했다는 평가를 받고 있다. 그러나 이러한 외형상 평가에도 불구하고, 이번 합의가 중국의 실질적 투자로 이어질지에 대해서는 의견이 분분하다. 특히, 북한을 둘러싼 비우호적 투자환경, 북중경협에 대한 양국의 우선순위 차이, 중국기업의 시장화 등으로 회의적 전망이 만만치 않다. 이 글에서는 북한의 특구정책, 이번 회의의 특징 그리고 향후 과제 등을 살펴본다.

2. 북한의 특구 개발 북한은 1990년대부터 10년 주기로 새로운 경제특구를 설치해 왔다. 1990년대 초반 나진ㆍ선봉 자유경제무역지대를, 2000년대 초반 신의주, 금강산, 개성 특구를 개발하였다. 그리고 2010년대 초반 황금평ㆍ위화도, 나선 특구를 개발하고 있다. (1) 나진ㆍ선봉 자유경제무역지대 1990년대 북한은 이전과는 다른 보다 진전된 경제개방정책을 내놓았다. 1991년에 발표된 나진ㆍ선봉 자유경제무역지대의 창설이 바로 그것이었다.

(2) 신의주 특별행정구 북한은 2002년 9월 ‘신의주 특별행정구’를 지정하고 이를 ‘국제적인 금융, 무역, 상업, 공업, 첨단과학, 오락, 관광지구’로 개발하겠다고 발표했다. 특별행정구는 외교와 방위를 제외한 입법권, 행정권, 사법권 등에서 전면적인 자율권을 보장받도록 되어 있었다. 그리고 특별행정구 내에서 개인의 사유재산권과 상속권을 보장하는 등 자본주의 방식을 도입하였다. 또한 파업 및 신앙의 자유 등 주민의 기본권을 보장하였다. 이런 점에서 신의주특구는 중국의 홍콩, 상하이, 선전의 경제개방 경험을 선별적으로 수용한 것이라 볼 수 있었다. 그러나 중국과의 사전 교감이 부족했고 동북3성이 경제적으로 낙후한 지역이었으며, 결국 신의주 특구의 초대 행정장관으로 임명된 양빈이 전격 구속됨으로써 이 특구 개발은 물거품 되었다.

(3) 금강산 관광지구 북한은 2002년 11월 ‘금강산 관광지구’를 지정하고 이를 ‘국제적인 관광지역’으로 개발하겠다고 발표했다. 북한은 개발업자에 대한 비과세와 관광지구에서 자유로운 외화 반출입을 허용함으로써 해외자본을 적극 유치하려 했고, 환경보호에 대한 강한 의지를 드러냈다. 그리고 부칙에 “금강산 관광지구와 관련하여 북남사이에 맺은 합의서의 내용은 이법과 같은 효력을 가진다”고 명시해, 1998년 북한과 현대아산 사이에 맺은 다양한 합의의 유효성을 재확인시켜 주는 등 기존 사업자인 현대아산에 대한 배려가 있었다. 1998년 동해에서 금강호가 첫 출발한 후 2008년 관광객 총격사건이 발생하기 전까지 관광객은 근 200만 명에 육박했다. 1인당 입장료는 약 80달러로 책정되어 있었다.

(4) 개성 공업지구 북한은 2002년 11월 개성 공업지구’를 지정하고 이를 ‘국제적인 공업, 무역, 상업, 금융, 관광지역’으로 개발하겠다고 발표했다. 개성 공업지구 역시 적극적인 외부자본의 유치 노력이 돋보였고, 공업지구 내 자유로운 경제활동을 보장하였다. 그리고 또한 금강산 관광지구처럼 기존의 남북 사이에 맺은 합의서의 효력을 재확인하였다. 현재(2012년 4월말 기준) 123개 기업이 가동 중이고, 2005년 1월 이후 현재까지 누적 생산액은 165,674만 달러이며, 21,042만 달러를 수출하였다. 북측 근로자는 5만 명 이상이 근무하고 있으며, 남측은 북측에게 매달 사회보장금ㆍ사회문화시책금 등을 포함하여 1인당 100달러 이상을 지급하고 있다.

(2) 3차 회의 내용 북중 양국은 제3차 회의에서 양 지구에 관리위원회를 구성하고 공동개발을 구체화 하기 위한 세부 논의를 진행하기로 했다. 관리위원회는 황금평ㆍ위화도, 나선 지구 2곳에 별도로 설치하기로 합의했다. 황금평ㆍ위화도 지구는 지식집약형 산업단지로, 나선지구는 선진 제조업 및 물류 기지로 육성 한다는 구상을 드러냈다. 양국은 공동개발과 관련해 “양국 정부가 인도하되 기업이 주축이 돼 시장을 바탕으로 상호 호혜의 원칙으로 한다”고 확인했다. 세부적으로 나선 지구에 대한 전기 공급을 합의했으며, 황금평ㆍ위화도, 나선 지구에 통신시설을 확충하는데 협력하고 통관편의, 경제개발구에 적합한 법률 및 규정마련, 인재 확충에 힘쓰기로 합의했다. 또한 양국은 공단건설은 물론 경제기술과 농업분야의 포괄적 협력을 약속했다. 몇몇 전문가들은 향후 양 지구 관리위원회의 성격이 개성공단 관리위원회와 유사할 것으로 전망하였다. 기존의 공동지도위원회가 특구의 밑그림을 그렸다면, 설립될 관리위원회가 특구의 개발 및 운영까지 실질적으로 책임질 것으로 바라본 것이다.

(3) 엇갈린 평가 이번 회의에 대해 중국 상무부는 “그동안 황금평과 나선 지구 공동개발 협력이 인상적인 성과를 거뒀고 실질적인 발전의 단계로 진입하게 됐다”고 공식적으로는 긍정적 평가를 내놓았다. 그런데 중국이 물류 루트 확보를 위해 나선 지구 개발에는 관심이 큰 반면, 황금평 ㆍ위화도 개발에는 별 관심이 없다는 점을 북한이 인식하고 있는 듯하다. 북한 조선중앙통신은 “위화도 지구 개발에 빨리 착수해 황금평, 위화도 경제지대 개발에 대한 쌍방의 의지를 세계에 보여줄 데 대한 문제들도 강조했다”며 ‘위화도 개발’을 별도로 거론한 것이다. 우리 정부 당국자들은 “여전히 넘어야 할 산이 많다”며 일단 유보적이다. 관리위원회 구성에 합의한 점은 진일보한 것이지만, 해당지역의 투자는 기업에 맡겨야 한다는 중국의 입장이 다시 수용되었기 때문이다. 북한은 그동안 중국의 투자를 강력히 원했으나 중국 기업의 반응은 별로였다. 이번에 중앙정부 차원의 확실한 보증을 요구했으나 관철되지 못한 것이다.

북한은 전면적 경제협력보다는 특구를 통한 제한적 경제협력을 추진하고 있다. 또한 경제개혁보다는 경제특구에 관심을 갖고 있다. 사회주의 계획경제를 유지하려는 의도로 분석된다. 그러나 경제개혁과 경제특구는 불가분의 관계에 있다. 경제개혁 없는 경제특구는 성하기가 어렵고, 생존이 가능하더라도 그 발전의 한계는 명확하다. 또한 제한적 수준이나마 경제개혁을 하려면 공급능력을 확대해야 하는데, 북한이 취할 수 있는 거의 유일한 방법이 경제특구를 통한 공급확대다. 이런 이유로 2002년 7ㆍ1조치를 전후하여 신의주ㆍ금강산ㆍ개성 특구가 추진되었고, 2012년 6ㆍ28방침을 전후하여 황금평ㆍ위화도, 나선 특구가 힘을 받고 있는 것이다. 하지만 북한의 시장에 대한 태도는 불안정한 가운데 미온적이다. 북한은 1990년대 이후 체제유지와 기득권 존속이라는 측면에서 시장을 확대하거나 축소해왔다. 시장이 지나치게 확대되어 새로운 계층이 힘을 갖게 될 경우에는 제약했고, 시장이 축소되어 권력과 시장세력 간의 연계고리가 약해져 돈벌이가 위협받을 경우에는 방임했다.

1. 들어가며 지난 7월 30일 정부는 6월 말 현재 재정자금 일시차입금이 법정 한도액 20조원에 육박하는 19.1조원이라고 발표하였다. 재정자금 일시차입금은 정부의 세입과 세출이 일시적으로 불일치할 경우, 회계연도마다 국회의 승인을 받아 재정증권을 발행하거나 한국은행으로부터 차입하여 조달하는 자금을 의미한다. 동 자금은 정부의 단기적인 자금사정을 의미하는 것으로, 최근 정부의 일시차입금이 법적 한도에 육박함에 따라 정부의 자금사정을 우려하는 시각이 대두되고 있다. 특히, 한국은행으로부터의 일시차입금 증가에 대해서는 선진국에서 엄격히 금지하고 있으며, 시중통화량의 변동을 야기하여 한국은행의 신용통화정책에 악영향을 미칠 수 있다는 점이 꾸준히 제기되고 있다. 이 글에서는 정부의 재정자금 일시차입금제도에 대해서 살펴보고 문제점 및 개선방안에 대해 살펴보기로 한다.

2. 대정부 일시대출금 제도 (1) 법적근거 ｢국고금관리법｣ 제32조는 국가가 국고금의 출납상 필요할 때에는 재정증권의 발행, 한국은행으로부터의 일시차입, 그 밖에 대통령령으로 정하는 방법으로 자금을 조달할 수 있다고 규정함으로써 정부의 일시차입제도에 대한 근거를 마련하고 있다. 그리고 재정자금 일시차입금은 당해 회계연도의 세입으로 상환하여야 하며, 자금조달의 최고액은 각 회계ㆍ계정(통합계정 포함시 제외), 통합계정 및 기금별로 회계연도마다 국회의 의결을 받도록 규정하고 있다. 동 조항은 정부의 일시차입을 출납상 필요한 때로 한정한 점, 최고액을 각 회계ㆍ계정ㆍ기금별로 국회의 의결을 받도록 하고 있는 점 등에 미루어 볼 때, 국가의 일시차입을 부득이한 경우에 한하여 그 규모를 최소화할 것을 강조한 것으로 해석된다.

아울러 정부가 조달한 일시차입금은 대규모 세수가 납부되는 시기에 단계적으로 상환해 금년 회계연도 중 전액 상환할 계획임을 밝혔다. 그러나 이러한 정부의 설명에도 불구하고, 그동안 정부는 출납 상 부족한 자금을 재정증권을 발행하여 조달하기보다는 한국은행으로 부터의 차입으로 조달해왔다는 점을 부인하기 어렵다. 통계상 정부는 2006년에 재정증권을 발행한 이후 2011년 3월까지 재정증권을 발행한 사례가 없으며, 특히 글로벌 금융위기로 인한 재정조기집행에 따른 일시자금에 대한 수요가 확대된 2009~2010년 경우에는 일시자금 전액을 한국은행 차입으로 조달하였다. 이러한 결과 정부의 한국은행 누적 차입금 규모는 같은 시기 크게 증가하였다.

국회와 감사원이 한국은행 차입금 과다에 따른 문제를 지적함에 따라, 정부는 2011년 재정증권 발행을 재개하기로 하고, 3~7월 중 총 10차례에 걸쳐 총 11.7조원 규모의 재정증권을 발행하였다. 그 결과 2011년 한국은행을 통한 일시차입금은 13.8조원(누적기준)으로 전년(46.5조원, 누적기준)에 비해 크게 감소하였다. 그러나 올해는 정부가 7월까지 총 19조원의 재정증권을 발행했음에도 불구하고, 한국은행 차입금 역시 29.4조원(7월말 누적기준)으로 다시 크게 증가하였다. 작년보다 더 많은 재정증권을 발행했음에도 불구하고, 재정조기집행 추진에 따른 일시자금 수요가 확대됨에 따라 한국은행 일시차입금이 증가한 것이다. 정부가 한국은행 차입금을 선호하는 이유는 재정증권의 경우 공고, 입찰 등 조달절차가 복잡하고, 상환시기 제한 등 신축적인 자금조달이 어렵기 때문이다. 그리고 재정증권 발행에 따른 단기 금융시장의 금리상승에 대한 부담이 크게 작용한 것이 주요 원인으로 지적된다.